La reforma constitucional: el Gobierno y la Administración

Como es bien conocido, la rúbrica del Título IV de la Constitución, Del Gobierno y de la Administración, muestra ya la impronta innovadora de este apartado de la Constitución de 1978. Este enunciado evidencia la complejidad de los ejecutivos contemporáneos y es un claro exponente del desarrollo de las administraciones públicas propio de los estados sociales.

En el diseño constitucional la Administración pública adquiere sustantividad y paralelamente, en exigencia del principio de legitimidad democrática inherente a todo poder público en un estado caracterizado como social y democrático de derecho, es el Gobierno el que dirige la Administración y las políticas públicas. Para garantizar efectiva y eficazmente esta exigencia, su articulación interna responde al modelo jerárquico; si bien no toda la actividad administrativa debe necesariamente responder a este principio organizativo y, por ello, se contemplan también expresamente otros principios como desconcentración y coordinación.

La existencia de dos ámbitos diferenciados –Gobierno y Administración– no sólo aparece en el enunciado del Título, sino que posteriormente se establece un conjunto de reglas y principios destinados a ordenar su articulación respectiva y los elementos esenciales de su regulación posterior por el legislador.

Así, encontramos la referencia a sus dos componentes (un precepto en el que se define su posición respectiva y se caracterizan las funciones del Gobierno) y luego, cinco artículos relativos a éste, cuatro relativos a la Administración en sentido más estricto y uno al Consejo de Estado.

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Entendemos que las reglas mínimas relativas tanto a designación del Gobierno como a su composición son suficientes y no deben ser ampliadas.

Cuestión distinta es si, a la luz de la experiencia de los dos últimos procesos de designación de presidente del Gobierno, se pretende modular el procedimiento previsto en el artículo 99. Sin embargo, atendiendo a la diversidad de supuestos que suministra el derecho comparado, entendemos que cabe dejar un espacio a la formación de una tradición o costumbre y no debe pretenderse cerrar de manera detallista un procedimiento que, si bien tiene una enorme trascendencia en la arquitectura constitucional de los poderes públicos, requiere también no perder de vista su carácter netamente político. En todo caso, la regulación contemplada en este artículo debe ponerse en conexión con lo establecido en el Título V, relativo a las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales.

Este conjunto de reglas y principios no se refieren sólo a la Administración del Estado, sino que configuran el núcleo del Derecho Administrativo y establecen las bases constitucionales para un conjunto plural de organizaciones, pues existen distintas y heterogéneas administraciones públicas, dependientes o vinculadas a los distintos niveles de Gobierno que la Constitución posibilita.

En principio, éste no es un apartado de la Constitución de 1978 que requiera de una adaptación dado el tiempo transcurrido, pues es el legislador quien debe ir adecuando y adaptando al entorno los requerimientos constitucionales.

Es cierto que todavía no se han extraído del diseño constitucional todas sus potencialidades y que permanece aún una cierta confusión entre el ámbito de decisión política, de impulso y aprobación de las políticas y el ámbito de implementación y gestión profesional. Pero el camino a recorrer debe establecerlo el legislador, o mejor, los legisladores pues las comunidades autónomas tienen mucho espacio para introducir reformas.

La Constitución de 1978 caracterizó a la Administración pública mediante el recurso a la idea de servicialidad al interés general o mejor, a los intereses generales –tomando en consideración la distribución territorial del poder–; no parece que pueda mejorarse, sobre todo sise  toman en consideración los demás elementos que configuran su posición constitucional –objetividad, sometimiento a la Ley y al Derecho, responsabilidad y control judicial, según los artículos 103 y 106). Estas bases constitucionales del derecho administrativo se completan con el establecimiento de las reglas y los principios de la función pública. Que los legisladores de desarrollo no hayan completado de manera adecuada estas exigencias, que su aplicación plantee deficiencias no puede suponer que ahora queramos recargar el texto constitucional con nuevos contenidos.

La configuración constitucional de las misiones de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, así como la reserva de ley orgánica constituyen los aspectos constitucionales de una materia que entendemos no requiere en esta sede de mayores desarrollos.

En su artículo 105, la Constitución remite a la ley la concreción de un conjunto de principios que disciplinen las relaciones entre los ciudadanos y las administraciones públicas. En este apartado quizás fuera conveniente reforzar el derecho de acceso a la información pública en la dirección indicada por la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH). En la medida en que este derecho se puede entender que es corolario del derecho a la información previsto en el artículo 20.d, debería introducirse en el correspondiente apartado del Título I una referencia expresa al derecho de acceso a la información de interés general necesaria para garantizar el debate público y la formación de la opinión pública.

En su momento, la introducción de la referencia al Consejo de Estado pudo parecer extemporánea, puesto que su condición de órgano consultivo no parecía tener entidad suficiente para ser materia constitucional. Transcurrido el tiempo, no parece que existan argumentos suficientes para proceder a su eliminación del texto constitucional. De nuevo, entendemos que corresponde al legislador extraer todas sus consecuencias del diseño previsto en el artículo 107 y de la consecuente reserva de ley orgánica.

Así, con carácter general la regulación prevista en el Título IV es adecuada para responder a las exigencias propias de los poderes públicos contemporáneos.

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