La reforma constitucional: seguridad ciudadana y derechos fundamentales

Me corresponde abordar las reformas constitucionales en relación con la seguridad ciudadana, entendida como un bien jurídico de ámbito colectivo y cuya preservación está en estrecha conexión con un elevado número de derechos fundamentales.

Tras todos estos años de vigencia constitucional ya ha habido importantes medidas legislativas, así como pronunciamientos jurisprudenciales que han dado un vuelco trascendental en materia de seguridad y que convendría armonizar con el texto constitucional. El espacio y formato de la contribución tan sólo me permiten pergeñar algunas ideas pero, en modo alguno, agotar el asunto debido a las dimensiones e implicaciones del mismo.

1.- El artículo 104 de la Constitución atribuye, orgánica y funcionalmente, la garantía de la seguridad ciudadana a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, anudada a la protección del libre ejercicio de los derechos y libertades. Su finalidad es clara: asegurar plenamente la adaptación del sistema policial al orden constitucional, con el objeto de garantizar el libre ejercicio de los derechos. En consecuencia, ya no son, pues, fuerzas de orden público, término con evidentes connotaciones peyorativas al identificarse con autoritarismo y represión policial.

Sin embargo, sigue utilizándose con habitualidad este término (orden público) para referirse a la misión encomendada a las Fuerzas de Seguridad; lo que implica una perversión del lenguaje que no se corresponde con los contenidos constitucionales.

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Ciertamente, el texto constitucional se refiere en diversos preceptos al orden público como límite a determinados derechos: el artículo 16.1 limita  la libertad ideológica, religiosa y de culto al “mantenimiento del orden público protegido por la ley”; y el artículo 21.2 hace referencia a la “alteración del orden público, con peligro para personas y bienes” como límite del derecho de reunión en lugares de tránsito público y de manifestación; aunque su significado es distinto.

Su empleo me parece distorsionador, siendo preferible su depuración, tanto del texto constitucional como, por su eficacia trascendente, de la legislación de desarrollo en tanto se emplee para identificar la función de quien tiene atribuida la garantía de la seguridad ciudadana. La función constitucional de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de garantizarla no puede equipararse con la preservación del orden público concebido como cláusula habilitadora de la vis expansiva de dicha función, limitadora de los derechos, ya que está concepción es opuesta a la configuración constitucional del artículo 104.

En todo caso, su configuración como límite de los derechos ha de ir anudada a un entendimiento del mismo acorde al mantenido en una sociedad democrática; y que, además, quedaría sujeta en su interpretación a las condiciones que deben cumplir los límites a los derechos fijadas por el Tribunal Constitucional y a los que con posterioridad nos referiremos.

2.- En atención al hondo calado de las funciones que se encuadran dentro de lo que es la garantía de la seguridad ciudadana, por su especial incidencia sobre los derechos fundamentales y libertades públicas, constituye una exigencia constitucional revestirlas de las máximas garantías. En consecuencia, la seguridad ciudadana ha de ser una función reservada constitucionalmente a la Administración y, por tanto, a los funcionarios públicos, únicos agentes de la autoridad.

Sin embargo, se ha producido una alteración del modelo constitucional, ya que la legislación ha permitido una notable expansión de la seguridad privada, con un constante ensanchamiento de sus márgenes de actuación, que afecta plenamente a derechos fundamentales que son nucleares: la libertad personal, la integridad física y moral, el secreto de las comunicaciones, la inviolabilidad del domicilio, el derecho al honor, a la intimidad y a la propia imagen, o la protección de datos de carácter personal, entre otros.

Entiendo, pues, que sería oportuno que el texto constitucional remarcara que la garantía de la seguridad ciudadana está reservada al poder público, de tal modo que la seguridad privada sólo puede incardinarse en el modelo constitucional como complementaria, y, por tanto, actuando los agentes a los que se les encomienda como colaboradores de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Ahora bien, dicha colaboración no puede entrañar la asunción de aquellas funciones que, por afectar a los derechos fundamentales, quedan reservadas en exclusiva a Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

3.-El texto constitucional reclama una modernización que contemple, asuma y dé respuesta a los nuevos retos que tiene planteada la sociedad y que inciden de lleno en la seguridad.

Ésta se enfrenta a peligros (en muchos casos nuevos, y, además, en constante evolución) que superan una estricta dimensión interna para adquirir un alcance transversal, transnacional e interconectado. Las respuestas a los mismos requieren una colaboración entre todos los actores encargados de garantizar la seguridad, tanto a nivel nacional, internacional, como supranacional.

En consecuencia, el texto constitucional debe rejuvenecer para prever:

  • La colaboración supranacional e internacional, con objeto de ofrecer respuestas integrales a los problemas planteados en esta materia de vital importancia para la propia existencia del Estado.
  • La recepción de la esencia de la doctrina forjada en sentencias de los tribunales nacionales, pero también del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre utilización de la imagen en lugares públicos, medidas de obtención de pruebas de ADN para la averiguación del delito y la nueva ordenación de cacheos y registros, entre otros.
  • El clásico binomio seguridad-libertad ha de completarse, inevitablemente, con la dimensión de la privacidad, pues no debemos olvidar que la tecnología ha puesto a prueba, de modo persistente, las costuras de muchos derechos fundamentales que inciden sobre la misma. Por un lado, las nuevas tecnologías han modulado y transformado las tareas de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en todas sus dimensiones y desde muy distintas perspectivas, ya que las amenazas a las que éstas deben enfrentarse son nuevas. Por otro lado, su utilización genera riesgos y vulneraciones de derechos por parte de actores privados, que inciden directamente sobre los mismos con más intensidad, si cabe, que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.  

La denominada sociedad vigilada, que permite una vigilancia masiva, indiscriminada y preventiva, afecta de pleno a derechos como la intimidad, la propia imagen, la inviolabilidad del domicilio, el secreto de las comunicaciones. En el marco europeo, diversas actuaciones o instrumentos que persiguen la garantía de la seguridad en general y, en particular, frente a la latente amenaza terrorista inciden directamente sobre este ámbito de privacidad: las bases de datos de Europol, Ecris (sistema europeo de antecedentes penales) y los registros de pasajeros, entre otros.

Todo ello requiere actualizar el marco de garantías de los derechos fundamentales de las personas en relación con la actuación policial, de modo que se puedan conjugar debidamente los retos y necesidades de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad con la preservación de los derechos fundamentales.

4.- Creo que la ordenación constitucional de las condiciones que han de cumplir los límites de los derechos fundamentales podría aplicarse transversalmente a muchos derechos en su concreta afectación por la seguridad. La reserva legal, la proporcionalidad, la necesidad, la justificación, el respeto al contenido esencial, la interpretación restrictiva de los límites, de forma que se apliquen aquéllos que sean indispensables en una sociedad democrática; así como la adecuación para el logro de su propósito puede ser de vital importancia para contener limitaciones de los derechos debido a las exigencias de seguridad. Con ello, se evitarían las sacudidas legislativas al ordenamiento que se han ido implantando, en aras de conseguir mayor seguridad, y que afectan a la esfera de numerosos e importantes derechos fundamentales (reunión, manifestación, identificación, cacheos y registros, entre otros).

5.- Finalmente, en relación con el procedimiento de reforma, y habida cuenta de que afecta a diversos títulos constitucionales, especialmente al Título I, Capítulo Segundo, Sección Primera de la Constitución que regula los derechos fundamentales, el procedimiento de reforma sería el agravado previsto en el artículo 168 de la propia Constitución.

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