La reforma de la ‘Constitución económica’

Un Título oculto en el actual estadio del debate sobre la reforma. La Constitución reunió en un Título sobre Economía y Hacienda (que lleva el número VII) un conjunto de normas heterogéneas entre sí y que están estrechamente conectadas con otros apartados de la Carta Magna. Esto supone que la explicación de este Título frecuentemente no tenga visibilidad en el índice de los manuales o en los programas de la asignatura.

Del mismo modo, esta materia no aparece en el actual debate sobre la reforma constitucional. La discusión se centra en la necesidad de la propia reforma y si ésta debe centrarse en la organización territorial (más reforma del Senado) o extenderse a otras materias: derechos sociales, participación y sistema electoral, relaciones entre Gobierno y Parlamento, independencia de la Justicia, fundamentos de la participación de España en la Unión Europea, igualdad… Creo que será la conexión con estas materias la que puede llevar a revisar esta parte de la Constitución.

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La Constitución económica y la cláusula europea. Un breve paréntesis para apuntar que el debilitamiento de la eficacia de los artículos 128 y 130 de la Constitución Española (CE) avala la conveniencia de reformar su artículo 93, para reforzar la legitimidad de los cambios constitucionales derivados de la integración europea.

La experiencia de la crisis económica permite añadir algunas sugerencias a la propuesta del Informe del Consejo de Estado de 2006, que continúa sirviendo como referencia. Sin espacio para desarrollar el argumento, simplemente mencionaré la conveniencia de mantener un mecanismo general de apertura a fórmulas de integración distintas a la Unión Europea (Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza), la oportunidad de replantearse cuál debe ser el procedimiento de autorización parlamentaria en caso de una revisión simplificada de los tratados (reforma del artículo 136 del Tratado de Funcionamiento) o la relevancia de la cláusula del Estado social como condición a la cesión de soberanía.

El debate pendiente sobre la estabilidad presupuestaria. El alejamiento del Título sobre Economía y Hacienda respecto de las propuestas de reforma tiene como excepción el debate sobre la rectificación de la reforma del artículo 135 de la CE que se realizó en 2011. Recordemos que la reforma fue pactada directamente por el presidente del Gobierno y el líder de la oposición. La falta de negociación con otros grupos parlamentarios y la fractura interna que supuso en el PSOE son factores que favorecen que se reabra la discusión. En marzo de 2018, Compromís y Unidos Podemos presentaron una proposición de reforma de este artículo, que se encuentra pendiente de su toma en consideración por el Congreso. La reforma no elimina el principio de estabilidad presupuestaria, sino que pretende alcanzar un equilibrio más favorable a los derechos sociales fundamentales y a la autonomía financiera de las comunidades y municipios.

Estabilidad presupuestaria, organización territorial e integración europea. Sin intención de valorar la propuesta, que merece un análisis pausado, querría formular dos observaciones generales. Primero, me parece que una nueva reforma debería tratar de evitar los errores de 2011. Buscar el máximo acuerdo, evitar la acumulación de procedimientos legislativos especiales que reducen los tiempos para la discusión parlamentaria y afrontar la reforma desde una perspectiva sistemática, y no de manera aislada.

En este último punto, el debate sobre la autonomía financiera debe integrarse en el marco general de la reforma de la organización territorial del Estado. Por ejemplo, la posición del Consejo de Política Fiscal y Financiera puede verse modificada como consecuencia de cambios en el Senado o en los instrumentos de colaboración.

Otro elemento que habría que aclarar antes de reformar el artículo 135 es qué aspectos deben incluirse en la Constitución y cuáles deben quedar remitidos a la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria. La actual articulación Constitución-Ley pudiera ser discutible respecto a las facultades de coordinación presupuestaria del Estado o al papel de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal. Del mismo modo, sería igualmente deseable plantearse la reforma del artículo 135 de la CE, el único artículo de la Constitución que menciona a la Unión Europea, habiendo reflexionado previamente sobre la denominada cláusula europea.

Estabilidad presupuestaria y derechos sociales fundamentales. Segundo, desde la perspectiva de los servicios sociales, sería conveniente relacionar una eventual reforma del artículo 135 con otras propuestas relacionadas con la posición de los derechos a la atención sanitaria y a la Seguridad Social dentro del Título I de la Constitución. Me parece que el examen de la jurisprudencia constitucional sobre los recortes sociales durante la crisis lleva a la conclusión de que los problemas reales están en otros preceptos de la Constitución y no tanto en el artículo 135, a pesar de su carácter simbólico.

En concreto, creo que sería más provechoso revisar la casi ilimitada capacidad de los decretos leyes para incidir en el contenido de los derechos sociales, el entendimiento amplio de las bases que ha permitido al Estado impedir el desarrollo de políticas sociales autonómicas (el ejemplo, de la titularidad de la asistencia sanitaria es claro) o el escaso impacto de los estándares europeos sobre derechos sociales (la insuficiente influencia en el Tribunal Constitucional de la jurisprudencia social del Tribunal Europeo o de las resoluciones del Comité Europeo de Derechos Sociales).

Reformas por conexión: Tribunal de Cuentas. Si en algún momento los partidos alcanzan un principio de acuerdo, deberemos analizar la conexión de los grandes temas sobre los que se proyecte la reforma constitucional con los contenidos del actual Título VII, hasta llegar finalmente a propuestas concretas.

En este sentido, pueden recordarse las propuestas doctrinales sobre la conveniencia de revisar la posición constitucional del Tribunal de Cuentas, aclarando la concurrencia con órganos de fiscalización de las comunidades y reforzando la independencia de este órgano de relevancia constitucional (nos referimos al capítulo de Paloma Biglino en el libro ‘Repensar la Constitución’). El trabajo pone de manifiesto las conexiones del artículo 136 de la CE tanto con la organización territorial, por la concurrencia con los órganos estatutarios de control, como con la independencia de los órganos de fiscalización (¿debería llevar esta misma preocupación por la independencia a incluir un precepto constitucional sobre el Banco de España? ¿Y sobre la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia?).

Competencias económicas y planificación económica. Asimismo, pudiera plantearse una revisión del artículo 131 de la CE conectada con la tarea de aclarar las reglas de distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas. Entonces, en el centro del debate estaría probablemente la competencia transversal que atribuye al Estado el artículo 149.1.13ª de la CE sobre “bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”. La situación actual de la jurisprudencia constitucional, consistente en admitir una genérica competencia de ordenación general y coordinación económica, resulta demasiado expansiva y potencialmente restrictiva de la autonomía de las comunidades.

La competencia estrella del Estado en materia económica no puede seguir definiéndose con referencia a una técnica de intervención económica hace tiempo abandonada, como es la planificación general. En el caso de que el citado artículo 149.1.13ª de la CE se desvinculara de aquélla, seguramente habría que acompañar ese cambio con una revisión del artículo 131. Telegráficamente, apunto algunas líneas: obsolescencia de la habilitación al Estado para la planificación económica general, que resulta innecesaria para dar cobertura a las actuales formas de planificación sectorial o parcial; reiteración en los objetivos de la política económica respecto de otros preceptos constitucionales; buscar nuevos procedimientos para hacer efectiva la participación de las comunidades autónomas en el diseño de la política económica del Estado y explicitar el papel del Consejo Económico y Social como órgano consultivo del Gobierno.

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