La reforma constitucional: los principios rectores de la política social y económica

Una de las paradojas que atraviesa el constitucionalismo actual y sus nuevas tendencias reside en el hecho, fácilmente constatable, de la coexistencia entre una pretensión normativa de eficacia y el campo, cada vez más amplio, en el que dicha pretensión quiere operar. Nuestras democracias se han adjetivado y consolidado como constitucionales desde la segunda posguerra mundial y ello se ha materializado a través de la juridificación de ámbitos hasta entonces mutables por la política ordinaria. Lo jurídico ha conseguido rodear lo político y entrar con fuerza en la formulación del Estado de Derecho, sí, pero sólo con relativa intensidad en la del Estado Social. Éste habilita la intervención estatal en la economía y en la sociedad para perseguir, y conseguir, niveles suficientes de equidad y justicia material, y para ello la fórmula se sirve, principalmente, de dos conjuntos de medios: los mecanismos constitucionales de intervención en la economía y la garantía de un catálogo de derechos sociales.

Respecto al primero, nuestra Constitución es claramente ambiciosa, pues despliega una serie de instrumentos de modulación económica por parte del Estado que van desde las expropiaciones y la iniciativa económica pública a las reservas para el sector estatal pasando por la posibilidad, hoy olvidada, de planificación indicativa. Estos mecanismos, no obstante, se han visto seriamente mermados y hasta vaciados en su virtualidad debido tanto a su carácter potestativo como, y fundamentalmente, a la mutación que han sufrido como consecuencia de la entrada de España en la Unión Europea y la predominancia correlativa de los criterios de competencia y libre mercado.

En cuanto al segundo conjunto, el de los derechos sociales, la Constitución que estos días cumple 40 años de vigencia y vigor adolece de múltiples carencias que ponen en entredicho la efectividad misma de la cláusula del Estado Social que corona su texto (artículo 1.1).

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 Los derechos sociales, trasunto de esos vínculos positivos de actuación que desde la Constitución (lo jurídico) se imponen a los resultados del proceso democrático (lo político), están residenciados en su mayoría en un capítulo muy característico de la Carta Magna, el capítulo III del Título I, bajo la rúbrica de Principios rectores de la política social y económica. Y decimos bien, en su mayoría, puesto que algunos que pueden ser catalogados como sociales en determinadas vertientes e interpretaciones, como el derecho a la educación (art. 27) o el de huelga (art. 28), si son considerados como fundamentales stricto sensu.

A diferencia de los derechos recogidos en el Capítulo II, los principios rectores del III no están protegidos frente al legislador en su contenido esencial, ni son directamente invocables ante los tribunales y, ni mucho menos, son susceptibles de recurso de amparo (art. 53.3). ¿Cuáles son estos derechos que el constituyente tan débilmente ha decidido proteger? Entre ellos, el régimen público de la Seguridad Social y sus prestaciones (art. 41), la sanidad (art. 43), el acceso a la cultura (art. 44), el derecho a un medio ambiente adecuado (art. 45) o a una vivienda digna (art. 47).

Como puede verse, algunos son los que más han sufrido en su disfrute con la crisis económica y con los recortes presupuestarios que la han acompañado, ahondando aún más en la desigualdad social entre los españoles y pervirtiendo los principios de justicia e igualdad. La ausencia de mecanismos efectivos de garantía, de los que sí gozan los considerados como fundamentales del Capítulo II, ha permitido jurídicamente esta realidad, dejando al Estado Social inerme ante la ofensiva de la lógica mercantilista que estamos soportando.

Las posibilidades de cambio con el objetivo de una mayor garantía y efectividad de los derechos sociales pasan, indefectiblemente, por dos caminos que pueden ser consecutivos. En primer lugar, antes de cualquier reforma constitucional habría que revalorizar la normatividad misma del Capítulo III, pues aunque los derechos o principios que reconoce no otorguen al ciudadano la capacidad subjetiva de justiciabilidad inmediata, su tenor no deja de ser letra de la Constitución y, como tal, susceptible de convertirse en parámetro de constitucionalidad de las leyes. Mediante el recurso o la cuestión de inconstitucionalidad puede plantearse ante nuestro TC el incumplimiento de estos derechos, ya que son tan normativos en su reconocimiento como cualquier otro artículo de nuestra Constitución, que consagra su supremacía normativa, para toda ella y sin excepciones, en el artículo 9.1.

Además, el tenor literal del artículo 53.3 deja abierta la puerta a que, mediante ley, puedan convertirse esos principios en alegables ante la jurisdicción ordinaria y de acuerdo con lo establecido por el legislador en todo caso. Éste, pues, tiene ya una responsabilidad evidente en la dejación a que han venido siendo sometidos tales derechos en la medida en que no los ha configurado como tales. El Capítulo III no es, por tanto, mera letra muerta ante la ausencia de mecanismos constitucionales subjetivos de garantía, pues ésta puede operar, en un segundo nivel y siempre bajo la voluntad de los legitimados para activarla, en los campos de la justicia constitucional y de la protección jurisdiccional ordinaria amparada por la ley.

En segundo lugar, si de explícita reforma hablamos, ésta debería dotar ya de subjetividad a los derechos reconocidos en dicho capítulo para que constitucionalmente no sean sólo, por ende, “principios rectores”. Su deseable tratamiento de fundamentales debe venir acompañado del reconocimiento, firme, de su justiciabilidad inmediata y directa por parte de los ciudadanos y ello bajo los principios de irreversibilidad, interdependencia e indivisibilidad. Todos los derechos, ya sean civiles, políticos o sociales, merecen ser garantizados jurídica y judicialmente ante los poderes públicos y los particulares, pues no pueden entenderse ni los derechos más básicos, como el de la vida o el de la libertad de expresión, sin el concurso de los derechos sociales que les dan soporte, como el de la salud o el de la educación. Y aquí, ante la ola mercantilista que amenaza la seguridad y la estabilidad socioeconómicas, habría que ser especialmente ambiciosos. Si la Constitución ya se ha reformado en su artículo 135 para establecer el pago de la deuda pública con prevalencia absoluta y el principio de la estabilidad presupuestaria, ¿por qué no apostar por un ‘135 al revés’? Son numerosos los ejemplos y experiencias que podemos encontrar en los estados federados de EE.UU. de constitucionalización explícita de mínimos de gasto en materias como la educación o la sanidad. La posibilidad de que, desde lo jurídico, se vincule a lo político también mediante el establecimiento de obligaciones específicas de inversión no es, por tanto, nada irreal.

El procedimiento para llevar a cabo esta reforma integral debiera ser el agravado del 168, no sólo por la doctrina asentada de que cualquier afectación de los derechos fundamentales, incluida su ampliación a otros ámbitos normativos, precise de la activación de dicho proceso, sino también porque es éste el que nos da la posibilidad de legitimar democrática e intensamente por el pueblo español un cambio más profundo en la Constitución. Para que los principios rectores de la política social se conviertan en derechos sociales plenamente garantizados y efectivos es necesario, al mismo tiempo, reforzar nuestra Constitución económica para poder dar sustento material a aquellos en el contexto de una Unión Europea también reformada y, siempre, desde los principios de justicia y equidad social que son, o debieran ser, los que presidieran la “sociedad democrática avanzada” de la que habla el preámbulo de nuestra ya adulta ley de leyes.

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