La relevancia creciente de las políticas macroprudenciales

Durante la gestación de la crisis financiera, el marco regulatorio internacional no consiguió evaluar de forma precisa el riesgo acumulado en el sistema financiero; tarea dificultada no sólo por la aparición de complejos productos financieros, sino también por la proliferación de entidades que operan fuera del alcance de las autoridades regulatorias (por ejemplo, los vehículos de inversión estructurados (SIV) o los hedge funds), es decir, la banca en la sombra (shadow banking).

Del mismo modo, los riesgos de contagio fueron subestimados y, en ocasiones, ignorados. Por un lado, los modelos de riesgo más utilizados se basaban en medidas como el value-at-risk (VaR), y consideraban niveles de confianza que infravaloraban sistemáticamente la necesidad de salvaguardarse ante posibles pérdidas catastróficas simplemente porque era ínfima la probabilidad de que éstas ocurriesen en un determinado horizonte temporal. Además, pocas entidades financieras tuvieron en cuenta que, de producirse estas pérdidas enormes aunque improbables, se producirían en cadena. 

Esta compleja red de dependencias e interconexiones que componen el sistema fundamenta la implementación de políticas dirigidas a frenar la inestabilidad financiera: las denominadas políticas macroprudenciales. Su objetivo primordial es limitar el riesgo sistémico, que es el asociado a disrupciones en la provisión de servicios financieros como consecuencia del deterioro de parte o todo el sistema. El término macro hace referencia al enfoque global de estas medidas prudenciales, al dirigirse al conjunto del sistema financiero en lugar de a entidades específicas (bancos, aseguradoras, hedge funds, fondos alternativos, etc.), como es el caso de las políticas microprudenciales. 

Aunque el término macroprudencial se comenzó a utilizar en la década de los años 70 en documentos preparados por el Banco de Pagos Internacionales de Basilea y el Banco de Inglaterra, las medidas orientadas a limitar el riesgo sistémico vienen de décadas precedentes. EE.UU. fue el primer país en implementar diferentes medidas, que hoy en día consideraríamos políticas macroprudenciales, para promover el crédito durante las recesiones (sobre todo, en los años 30 y 50) o limitarlo en épocas de expansión (años 40 y 50). Además, algunos países europeos, tras la Segunda Guerra Mundial, pusieron en práctica políticas macroprudenciales en un contexto de crecimiento económico, importantes entradas de capital y significativos niveles de deuda pública. Las medidas abarcaron desde los instrumentos de control del crédito (como los límites directos a su expansión, empleados en prácticamente todos los países europeos menos en la República Federal Alemana desde los años 50 hasta finales de los años 70) y los requerimientos de liquidez y reservas, hasta recomendaciones al sector bancario. En la década de los años 80 y 90, los países emergentes también desplegaron numerosas medidas de política macroprudencial para mitigar el riesgo sistémico originado por las masivas entradas de capitales.

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A pesar de todo lo anterior, no ha sido hasta la crisis financiera global cuando su relevancia ha alcanzado cotas históricas. El objetivo prioritario de los bancos centrales, la estabilidad de precios, no ha sido condición suficiente para la existencia de estabilidad financiera, provocando que multitud de organismos de supervisión y regulación pusieran en práctica políticas macroprudenciales. En un artículo de 2013, Claessens et al. clasifican éstas de acuerdo con dos objetivos principales: (i) aumentar la resiliencia del sector financiero (requisitos relacionados con el capital y la liquidez), y (ii) mitigar el crédito excesivo, así como su contracción (límites a la relación préstamo-valor (LTV), requisitos de reservas, etc.).

La mayoría de las medidas aplicadas se centran en el segundo objetivo, es decir, en reducir el componente procíclico del sistema financiero (auges y contracciones del crédito) y suavizar las oscilaciones del propio ciclo económico. Pero, ¿han sido este tipo de medidas efectivas? ¿Tienen efectos relevantes en la economía real? Algunos trabajos demuestran que las políticas macroprudenciales sí que han conseguido disminuir las oscilaciones de la oferta de crédito, sobre todo en el destinado a la adquisición de vivienda en los años de la burbuja. Otros, presentan evidencia de la relación negativa entre este tipo de políticas y el crecimiento de la financiación a largo plazo de las empresas. En los países emergentes, por su parte, parece que las políticas destinadas a frenar el crecimiento del crédito tienen un impacto negativo en el crecimiento económico y el nivel de precios. 

Una de las políticas macroprudenciales que más titulares ha acaparado ha sido la relacionada con los requisitos de reservas, al dar lugar a una modificación considerable de la regulación bancaria existente. El sistema tradicional de provisiones, creado en sus inicios como mecanismo de amortiguación, puede incentivar a los bancos a comportarse de forma perjudicial para el sistema en su conjunto y actuar como un elemento amplificador de desequilibrios financieros. El mecanismo es sencillo: durante la etapa de auge, el crédito crece y los niveles de morosidad no tienden a ser muy elevados, por lo que los bancos mantienen provisiones inferiores, algo que permite aumentar aún más la oferta de crédito. Cuando llega la recesión, el crédito se contrae y afloran los impagos, obligando a los bancos a dotar más provisiones, por lo que se contrae en mayor medida la oferta, alimentando una espiral contractiva. En este sentido, el nuevo marco regulatorio internacional, Basilea III, incluye requisitos mínimos de capital que varían de forma procíclica a lo largo del ciclo económico. Son los conocidos como colchones de capital contracíclicos (countercyclical capital buffers), fijados en España por el Banco de España (BdE).

A pesar de la escasa implementación de políticas macroprudenciales en el último quinquenio, España es uno de los países pioneros en este ámbito, habida cuenta de la existencia de una herramienta macroprudencial desde el año 2000, conocida como el programa de ‘provisionamiento dinámico‘. La idea que subyace de esta medida es aumentar por encima de la media el capital amortiguador que se dota durante el auge económico (detrayéndolo de los beneficios) con el propósito de crear un colchón que cubra las pérdidas que se puedan devenir en el futuro. Si bien se creó con el objetivo de frenar las presiones inflacionistas y el exceso de crédito que España experimentó tras la entrada en la Unión Económica y Monetaria (UEM) europea, su éxito manifiesto (al inicio de la crisis, España tenía una ratio de provisiones sobre morosidad que superaba con creces la media de la UE) sustentando la financiación y el desempeño de las empresas durante los momentos de declive, han garantizado su supervivencia y su extensión al marco regulatorio internacional (véase este artículo). 

A nivel europeo, y ante la ausencia de una autoridad meramente encargada de las políticas macroprudenciales más allá del Banco Central Europeo (BCE), la crisis financiera provocó que en 2010 se creara la Junta Europea de Riesgo Sistémico (ERSB, por sus siglas en inglés), encomendada de la vigilancia, análisis y valoración de los riesgos sistémicos, monitorizando toda la actividad europea. Además, el Mecanismo Único de Supervisión (SSM) se encarga de distribuir y coordinar las responsabilidades en términos de política macroprudencial al BCE y a las autoridades nacionales.

De este modo, cada país de la UEM tiene sus propias autoridades con capacidad de aplicar medidas macroprudenciales. En España, aparte del BdE, la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones (DGSFP), se creó en marzo de 2019 la Autoridad Macroprudencial Consejo de Estabilidad Financiera (AMCESFI). Conformada por representantes del BdE, de la CNMV y del Ministerio de Economía y de Empresa, su función es la de realizar el seguimiento y análisis de factores de riesgo sistémico, emitiendo recomendaciones sobre aspectos que afecten a la estabilidad financiera y valorando las propuestas sobre medidas macroprudenciales que otras autoridades elaboren, como apuntan en este excelente análisis Javier Ferri y Margarita Rubio. 

A pesar de que el desarrollo de las políticas macroprudenciales durante el último decenio ha sido considerable, aún existen retos derivados no sólo de los riesgos surgidos fuera del sector regulado (‘shadow banking’) y el arbitraje regulatorio y transfronterizo, sino también de la incompleta integración de los sectores bancarios nacionales en la UE y la heterogeneidad de los ciclos financieros. Del mismo modo, en un entorno bancario que tiende a aglomerarse en busca de economías de escala, también sigue suponiendo un reto el marco de resolución bancaria para las entidades de importancia sistémica (too-big-to-fail), cuya quiebra podría suponer una onda expansiva a lo largo y ancho del sistema financiero.

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