La UE necesita nuevos instrumentos fiscales

Las decisiones tomadas por el Eurogrupo el 9 de abril fueron una respuesta colectiva (necesaria pero tardía) de la UE para complementar los programas de compra de activos de más de 1 billón de euros anunciados por el BCE. Ambas decisiones componen un compromiso bienvenido, pero defectuoso e incompleto. Es, por ejemplo, cuestionable, en el entorno actual de tasas negativas para los bonos soberanos, que muchos gobiernos de la zona euro elijan usar las líneas de crédito del MEDE con su condicionalidad y la estigmatización implícita que conllevan.

Más importante aún, estas decisiones se dirigen a financiar la gestión y la respuesta a la crisis, no a financiar la recuperación. Para esta última, los estados miembros han dejado las opciones abiertas, y el Eurogrupo acordó, al menos, trabajar en el establecimiento de un Fondo de Recuperación. Aunque faltan detalles, la emisión de eurobonos parece excluida. Sin embargo, no se ha descartado por completo un tipo diferente de «Coronabono», pero parece claro que solo sucederá si se puede lidiar con el riesgo de mutualización de la deuda y las preocupaciones sobre las posibles responsabilidades heredadas de algunos estados.

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Para avanzar en este debate y conseguir diseñar instrumentos políticamente aceptables, es importante ponerse de acuerdo primero sobre a) los problemas que se abordarán, b) los principios a seguir, c) los objetivos políticos involucrados y el enfoque a seguir. En ese sentido, la presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, tenía razón cuando dijo que no debemos obsesionarnos con las etiquetas. Pero los números, no importa cuán grandes (¡y deberían ser grandes!), tampoco son suficientes. Lo crucial es identificar lo que hay que hacer, los recursos necesarios para hacerlo y lo que justifica que la UE lo haga.

Primero, definir el problema. Para mitigar el impacto de la crisis, los países de la UE han gastado en torno al 3% del PIB de la UE. Mientras tanto, las proyecciones del IMF vaticinan una caída del 7,% del PIB, a lo que se añade una importante incertidumbre sobre el calendario y el ritmo de la recuperación. Para varios países de la UE altamente endeudados y vulnerables, esto se traduce en niveles de deuda insostenibles lo que, además, pone en riesgo la moneda común. Además, la naturaleza de la crisis y las intervenciones estatales necesarias para abordarla tendrán un profundo efecto disruptivo en el mercado interior de la UE, distorsionando la competencia en el mismo.

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Segundo, identificar principios para la acción. El principio de solidaridad consagrado en el Tratado se aplica particularmente bien en una situación de shock exógeno y simétrico que no ha sido causado por el comportamiento económico (por lo tanto, no se puede invocar realmente un riesgo moral), pero que tiene grandes efectos asimétricos debido a las diferentes vulnerabilidades en los países. Además, existen sólidos argumentos económicos en relación a las externalidades que pueden provocar uno o varios estados incapaces de pagar sus deudas en un entorno de tasas de interés más elevadas.

Además, el principio de equidad también importa, ya que la relajación de las reglas del mercado único puede producir resultados desiguales. La crisis tiene un impacto particularmente negativo en los sectores económicos que dependen de la libre circulación, y está justificado intervenir para proteger y corregir esos impactos. Pero si este apoyo se deja exclusivamente en manos de los Estados miembros, se producirá una distorsión de la competencia. El apoyo de los Estados a sus empresas variará enormemente, simplemente como consecuencia de su diferente capacidad financiera y presupuestaria. La equidad, por lo tanto, sirve para proteger la integridad del mercado interno y evitar la distorsión de la competencia dentro de él.

Tercero, fijar los objetivos y enfoque de las políticas públicas. El tipo de problema a enfrentar (niveles de deuda insostenibles y protección de la integridad del mercado interno) y los principios involucrados (solidaridad y equidad) sugieren que el objetivo debería ser algún tipo de apoyo fiscal centralizado para cualquier país que lo requiera. De manera crucial, debería representar, al menos en parte, subvenciones o transferencias de la UE en lugar de préstamos a los estados, por lo tanto, no agregaría uno a uno a los niveles de deuda y corregirá las distorsiones de la competencia.

Finalmente, crear los instrumentos a utilizar. Las transferencias fiscales únicas en forma de subvenciones no pueden realizarse a través de préstamos ESM, dadas sus herramientas actuales y su estructura de gobierno. El programa de compra de activos (aunque crucial) del BCE tampoco puede cumplir esta función, excepto si el BCE decide mantener estos activos en su cartera a perpetuidad (aunque en ese caso los índices de deuda principales todavía reflejarían los préstamos). Sin embargo, los riesgos de implementación se minimizan si se utiliza una institución actual, de manera flexible, de conformidad con las disposiciones del Tratado. Esa institución es la Comisión Europea, que puede emitir deuda para la UE en los mercados, como lo ha hecho en el pasado con el MEDE, contra el presupuesto existente de la UE o los nuevos recursos.

La emisión de bonos de la UE (no bonos emitidos conjuntamente por los Estados miembros sino emitidos por la propia UE) es legalmente posible; de hecho, la Comisión ha propuesto un instrumento muy similar para financiar SURE (el programa de asistencia temporal en apoyo de la preservación de los empleos actuales). Dadas las limitaciones actuales del presupuesto de la UE, es inevitable solicitar una garantía parcial por parte de los Estados para la emisión de estos bonos.

Pero hay una alternativa: aprovechar esta oportunidad para acordar nuevos recursos (fiscales) propios para la UE (si es necesario, mediante una cooperación reforzada). Actualmente, hay dos fuentes obvias, ambas con amplio apoyo en las opiniones públicas de todos los Estados miembros de la UE, como lo sugieren encuestas recientes. El primero es un impuesto a lo digital, uno de los pocos sectores que se beneficia de la crisis. El segundo es un impuesto a las emisiones de carbono. En un entorno de caída de los precios del petróleo, este impuesto garantizaría que los precios relativos no sesguen las opciones económicas a favor de preservar los sistemas de producción basados ​​en el carbono y los patrones de consumo, y estaría muy en línea con mantener el Pacto Verde como elemento central para una recuperación robusta después de la Covid-19. Estos nuevos recursos propios podrían utilizarse para garantizar y aprovechar la nueva deuda de la UE necesaria para financiar el Fondo de Recuperación. La aplicación del Fondo también debe hacerse para fortalecer el estado de derecho en los Estados miembros.

Esta es una propuesta ambiciosa pero factible precisamente porque ofrece múltiples frentes. No requiere ninguna transferencia fiscal entre los Estados miembros, pero limita el impacto de la crisis actual en los estados cargados de deuda. Fomenta la solidaridad pero se basa en garantizar la equidad en el mercado interior. Proporciona la base para un presupuesto de la UE más sólido y la financiación necesaria para un fondo de recuperación sin implicar mayores contribuciones presupuestarias nacionales. Y hace todo esto al tiempo que promueve los tres elementos centrales de la agenda de la UE más allá de la Covid-19: regular la economía digital, promover el Acuerdo Verde y proteger el estado de derecho.

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