¿Ley de Seguridad Nacional o artículo 155?

En previsión de un escenario indeseable que podría darse tras la sentencia del procés del Tribunal Supremo que acabamos de conocer, surge la duda acerca de las medidas que el Gobierno tendría en su mano adoptar en caso de que se produjera en Cataluña una reacción social y política grave. Se trata de un futurible dependiente de muchas condiciones, pues no podemos adelantar el alcance e intensidad de tales reacciones y eso, a su vez, resulta absolutamente esencial para determinar el tipo de medidas a adoptar; pero lo que desde ya no parece fácilmente compartible es la opinión de quienes entienden que queda en manos del Gobierno tomar la decisión acerca de si poner en marcha los mecanismos que prevé la Ley de Seguridad Nacional (LSN) o, por el contrario, activar de nuevo las previsiones del artículo 155 de la Constitución (CE), por la sencilla razón de que aquélla y éste parten de presupuestos radicalmente diferentes.

La LSN persigue, entre otros, los objetivos de «proteger la libertad, los derechos y bienestar de los ciudadanos» y «garantizar la defensa de España y sus principios y valores constitucionales»; encomendando, a tal efecto, al presidente del Gobierno la dirección de la política pública de Seguridad Nacional, con la participación de todas las administraciones, de acuerdo con sus competencias, y de la sociedad en general, bajo los principios básicos de unidad de acción, coordinación, colaboración, etc. (artículo 4).

De manera expresa, la LSN prevé la cooperación entre el Estado y las comunidades autónomas en este terreno (art. 6). En definitiva, esta Ley parte, entre otros, de un presupuesto claro: la colaboración entre ambos niveles de gobierno. Y este presupuesto es radicalmente contrario al que prevé el artículo 155 de la CE, cuya activación requiere o bien un incumplimiento por parte de una comunidad autónoma de «las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan», o bien una actuación de la misma que «atente gravemente al interés general de España». Dicho de otro modo: mientras que la LSN piensa en la cooperación o colaboración entre el Estado y las comunidades autónomas, bajo la dirección del presidente del Gobierno, el artículo 155 de la CE está pensado para que el Estado, con la intervención de dos órganos constitucionales (el Gobierno y el Senado), pueda hacer frente a una actuación autonómica intencionadamente contraria al ordenamiento jurídico y/o gravemente atentatoria contra el interés general de España. Dos puntos de partida irreconciliables, por tanto.

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De ahí que no pueda considerarse una alternativa en manos del Gobierno decidir si aplicar la LSN o el 155. En función de cuáles sean las circunstancias a las que haya que hacer frente, se podrá activar una o el otro. Así, si acaeciesen únicamente graves disturbios sociales o desórdenes públicos que el Govern de la Generalitat, aun pretendiéndolo, no fuera capaz de controlar por sí solo, hasta el punto de que los mismos pudieran poner en riesgo la seguridad nacional, el Gobierno de España, por real decreto de su presidente, podría declarar la situación de interés para esa seguridad nacional.

Esto conllevaría, entre otras cosas, «la obligación de las autoridades competentes de aportar los medios humanos y materiales necesarios que se encuentren bajo su dependencia, para la efectiva aplicación de los mecanismos de actuación», pudiéndose incluir aquí la coordinación de los Mossos d’Esquadra por parte de la autoridad funcional que, en su caso, el Gobierno nombrara (art. 24).

Ahora bien, si el problema radicara en que fuesen las propias autoridades catalanas las que incumpliesen las obligaciones que la Constitución u otras leyes les imponen, o que llevasen a cabo actuaciones que atentaran gravemente al interés general de España, carecería de sentido aplicar la LSN. Lo que habría que hacer es poner en marcha las previsiones del artículo 155 de la CE: requerimiento previo al president de la Generalitat por parte del Gobierno que, de no ser atendido, y con la aprobación de la mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a dicha Comunidad al cumplimiento forzoso de esas obligaciones o al cese de aquellas actuaciones que atenten gravemente contra el mencionado interés general.

A este respecto, se plantea la duda de si en el momento actual, con las Cortes Generales disueltas a la espera de las próximas elecciones del 10 de noviembre, tales medidas podrán ser aprobadas, o no, por la Diputación permanente del Senado, ante la imposibilidad de que el Pleno se reúna a tal efecto.

A mi juicio, y pese al silencio de la Constitución y del Reglamento del Senado, tal cosa sí es posible. Por tres razones: una primera de sentido común, que se basa en una interpretación teleológica de la Constitución, que en tanto que Norma suprema del ordenamiento jurídico ordena y organiza los poderes públicos con el fin, entre otros, de preservar el interés general de España frente a cualquier actuación que pudiera atentar gravemente contra el mismo. De este modo, carecería por completo de sentido que el Estado no pudiera hacer frente a una grave situación como la que prevé el art. 155 porque uno de sus órganos constitucionales (el Senado, en este caso) se encontrase disuelto; más aún cuando el mismo mantiene continuidad a través de su Diputación Permanente. 

Una segunda que parte de una interpretación, ciertamente extensiva, pero no imposible, de la función que, a modo de cierre, atribuye el artículo 78.2 de la CE a las diputaciones permanentes del Congreso y del Senado: «Velar por los poderes de las Cámaras cuando éstas no estén reunidas«. Cabe entender que esta función comprende la aprobación de las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo del art. 155 por parte de la Diputación Permanente del Senado, en tanto que el Pleno de éste no lo puede hacer, y en el bien entendido de que tales medidas resultan necesarias para hacer frente a una situación crítica para el país. 

Y una tercera, y la más importante, que parte de una interpretación sistemática de la propia Constitución y de los reglamentos del Congreso y del Senado: si aquélla atribuye expresamente a la Diputación Permanente del Congreso las facultades que corresponden a éste, de acuerdo con los artículos 86 (decretos-leyes) y, lo que es más relevante, 116 CE (estados de alarma, excepción y sitio); y si esto se ve reforzado por la propia previsión de este último precepto, cuando dispone que “disuelto el Congreso o expirado su mandato, si se produjere alguna de las situaciones que dan lugar a cualquiera de dichos estados, las competencias del Congreso serán asumidas por su Diputación Permanente”, no parece que el silencio de la propia Constitución y del Reglamento del Senado en relación con el papel de la Diputación Permanente de la Cámara Alta en aplicación del art. 155 deba de ser necesariamente entendida como una imposibilidad de que dicha Diputación pueda autorizar las medidas adoptadas por el Gobierno para hacer frente a la grave situación que sirve de presupuesto de hecho habilitante para la activación del mencionado precepto.

En otras palabras: si la Diputación Permanente del Congreso puede suplir al Pleno del mismo en un tema tan grave (el más grave que cabe imaginar) como una declaración del estado de sitio, ¿qué impide entender que la Diputación Permanente del Senado puede suplir a su Pleno en la aprobación de unas medidas que, ciertamente, pueden ser muy serias, pero que en ningún caso lo serán tanto como las que cabe imaginar que se podrían adoptar mediante la declaración del estado de sitio?

En conclusión, el Gobierno en funciones, de ser preciso, podrá aplicar las previsiones de la LSN o del artículo 155 de la CE; pero no en función de sus preferencias, sino de las circunstancias a las que haya que dar respuesta. Éstas dependerán, básicamente, del comportamiento de las autoridades autonómicas (catalanas, en este caso). Si están dispuestas a colaborar, como es su obligación, con el Gobierno para hacer frente a una eventual situación de desórdenes públicos que pueda poner en riesgo la seguridad nacional, el Gobierno podrá aplicar las previsiones de la LSN, en colaboración con dichas autoridades autonómicas. Si, por el contrario, se empeñan en incumplir las obligaciones constitucionales o legales, o en atentar gravemente al interés general de España, el Gobierno se verá abocado a adoptar las medidas necesarias a que se refiere el art. 155 CE, previamente autorizado por el Senado (o su Diputación permanente), y de acuerdo con las limitaciones que el Tribunal Constitucional estableció en sus sentencias 89 y 90/2019, de 12 de agosto.

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