Los controles al Gobierno ecuatoriano en tiempos de pandemia

Para cuando se confirmó el primer caso de Covid-19 en el país (29 de febrero de 2020), el Gobierno de Lenín Moreno estaba a pocos meses de terminar su tercer año de mandato. El cuarto año de gobierno, en una situación normal, estaría marcado por la agenda política preelectoral, la aguda crisis económica acentuada por la austeridad y el conflicto social derivado de la crisis de octubre de 2019.

Todo cambia con la pandemia, que aboca a los países a una triple crisis: sanitaria, económica y social. En Ecuador, el mapa político preelectoral queda en suspenso mientras se atiende la crisis; la situación económica se complica como consecuencia de las medidas de aislamiento y el desplome de los precios del petróleo; y el conflicto social se agudiza por los efectos colaterales del encierro, tales como el incremento de la violencia doméstica o la pérdida de empleo, por señalar sólo algunos ejemplos.

En este contexto, haremos un breve recuento de las principales acciones de gobierno y los controles a los que éste se ha sometido, con énfasis en los institucionales, aunque con una breve referencia a los no institucionales.

Las principales decisiones de gobierno

La Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró que la amenaza del coronavirus (Covid-19) alcanzaba la calificación de pandemia el 11 de marzo de 2020. Al día siguiente, la máxima autoridad del Ministerio de Salud declaró la emergencia sanitaria. El objetivo, coordinar la respuesta estatal de tal manera que se pudiera activar el Sistema Nacional de Salud para prevenir el contagio masivo y priorizar recursos económicos; coordinar a la red de salud pública y privada, y tomar medidas que mitigaran la propagación de la enfermedad. Adicionalmente, se convocó la Mesa 2 (encargada de temas sanitarios) del Comité de Operaciones de Emergencia (COE) a nivel nacional, reunión que encabezaría el propio Moreno, a fin de articular el sistema descentralizado de atención de situaciones de emergencia.

En función del crecimiento de casos confirmados y la declaración de pandemia de Covid-19 por parte de la OMS, el 16 de marzo de 2020 el presidente Moreno expidió el Decreto Ejecutivo nº 1017, mediante el cual se declaró el estado de excepción por calamidad pública, con alcance para todo el territorio.

Entre las principales medidas que adoptó el Gobierno, destacan la movilización institucional para una actuación coordinada; la suspensión del derecho a la libertad de tránsito, de asociación y reunión; declaratoria del toque de queda; suspensión de la jornada laboral presencial, y disposición de priorizar los recursos económicos adecuados para atender las necesidades de salud. Conforme señala el decreto, el objetivo primordial de estas medidas era proteger a la población de la exposición al contagio de la enfermedad y garantizar la actuación efectiva del aparato estatal.

Un segundo decreto, el 1019, se expidió el 23 de marzo de 2020, en atención a la grave situación de la provincia del Guayas y de la capital económica del país, Guayaquil. Estableció toda la provincia como zona de seguridad, a fin de coordinar de la mejor manera las acciones y establecer una fuerza de tarea conjunta, bajo la dirección del gobernador del Guayas, con la finalidad de que este territorio recibiera apoyo prioritario del Gobierno nacional, en especial en el ámbito sanitario.

En función de ambos decretos, el COE ha expedido 36 resoluciones y ha elaborado 78 protocolos con el fin de regular, entre otros asuntos, el regreso de ciudadanos ecuatorianos en el exterior; el funcionamiento del aislamiento preventivo obligatorio; los salvoconductos para la circulación de vehículos y personas que atienden las áreas esenciales como salud y alimentación; la atención del sistema de prevención de la violencia contra la mujer, niñez y adolescencia, y la coordinación con los gobiernos autónomos descentralizados (municipios) para el relajamiento de las medidas de aislamiento social.

El COE Nacional ha sesionado todos los días ininterrumpidamente desde el 14 de marzo hasta el 4 de mayo de 2020.

Separación de funciones y control institucional de la excepcionalidad

Las instituciones del país, durante esta pandemia, han trabajado con relativa normalidad. La Función Judicial, la Función Legislativa y la Corte Constitucional han continuado su actividad, con las obvias restricciones que impone la situación excepcional que vivimos.

La Justicia ha mantenido los servicios esenciales de atención a la ciudadanía, sobre todo en el ámbito de la persecución del crimen. De esta forma, las unidades de flagrancia siguen operativas.

Por su parte, el Legislativo ha sesionado de forma virtual, desarrollando su actividad tanto legislativa como de fiscalización. En el primer caso, ha continuado tramitando la aprobación de leyes (la de pesca y la de alimentación escolar) y ha aprobado el acuerdo comercial con la Asociación Europea de Libre Comercio (Efta). De igual manera, acaba de aprobar el informe para el primer debate del proyecto de ley urgente en materia económica, remitido por el presidente de la República y denominado Ley orgánica de apoyo humanitario para combatir la crisis sanitaria derivada del Covid-19.

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En el rubro del control del poder, han enviado más de 200 solicitudes de información, de los cuales casi 150 han sido respondidos por parte de los distintos ministros. De igual manera, han comparecido 15 autoridades, entre ministros y secretarios de Estado, para responder al Legislativo, tanto sobre la emergencia sanitaria (ministros de Salud, Bienestar Social, Trabajo, Telecomunicaciones, entre otros) como para explicar la propuesta económica de la ley humanitaria (ministros de Economía y de Producción).

El control constitucional de la excepcionalidad

Mención aparte merece la actuación de la Corte Constitucional ecuatoriana, que ha ejercido el control no solamente formal, sino de fondo, de las actuaciones de los poderes públicos durante este periodo de excepcionalidad.

Por una parte, ha emitido dos dictámenes de constitucionalidad del estado de excepción, destinados a controlar los decretos emitidos por el presidente de la República y las medidas adoptadas. En ambos casos, la Corte Constitucional estableció que las medidas se ajustaban al orden constitucional, y moduló las acciones que debía ejecutar el Gobierno en sus distintos niveles, en función de los derechos constitucionales limitados y la toma de decisiones.

El Dictamen n° 1-20-EE/20 declaró la constitucionalidad del estado de excepción establecido por el Decreto Ejecutivo nº 1017 y marcó límites claros a la acción del poder, señalando en lo principal que el Estado debe:

  • Adoptar medidas para personas en situación de vulnerabilidad.
  • Garantizar el libre tránsito de personas que trabajan en sectores esenciales y de la población que necesite abastecimiento de alimentos o medicinas.
  • Limitar la utilización de medios tecnológicos al monitoreo de las restricciones de movilidad para personas a quienes la autoridad sanitaria haya impuesto el aislamiento y la prohibición de utilizarlos para transgredir otros derechos constitucionales.
  • Regular el ingreso de ecuatorianos y extranjeros residentes en el país con controles sanitarios.
  • Proteger al personal de primera línea (Fuerzas Armadas, Policía y personal de salud).
  • Coordinar acciones entre los distintos niveles de gobierno.
  • Regular la toma de medidas del COE nacional, estableciendo que toda limitación de derechos requiere de un decreto presidencial y especificando que sus resoluciones deben ser: (i) coordinadas; (ii) articuladas a los objetivos y fines del estado de excepción; (iii) necesarias, idóneas y proporcionadas; y (iv) informadas previamente.

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En el mismo sentido, el Dictamen n° 1-20-EE/20A, en el que declaró la constitucionalidad del Decreto Ejecutivo nº 1019 (zona de seguridad de la provincia del Guayas), moduló las medidas del Ejecutivo, estableciendo que el Estado debe:

  • Garantizar el acceso a bienes y servicios para afrontar el aislamiento, especialmente para los sectores con recursos económicos limitados. 
  • Garantizar que la acción de las Fuerzas Armadas y la Policía respete los derechos humanos y el uso de la fuerza bajo parámetros de legalidad, necesidad y proporcionalidad; y que su acción sea coordinado por las autoridades civiles.
  • Garantizar que las acciones adoptadas por las autoridades respeten los límites establecidos por el Dictamen n° 1-20-EE/20.
  • Declarar que ni el COE Nacional ni ninguna otra autoridad podrá restringir derechos distintos a los suspendidos en la declaratoria de estado de excepción.

El 16 de abril de 2020, el Pleno de la Corte Constitucional resolvió hacer el seguimiento de los dictámenes de constitucionalidad y los parámetros establecidos en los mismos, requiriendo información tanto al presidente de la República y al COE nacional, por una parte, y al Consejo de la Judicatura por otra. La información requerida al Ejecutivo pretende verificar la situación respecto de acceso a alimentos, medicinas y otros servicios necesarios durante el aislamiento; protección a personas en situación de vulnerabilidad; ingreso de nacionales y extranjeros residentes en el país, y protección al personal que está en primera línea.

Por otra parte, la información solicitada a la Judicatura versa sobre el derecho a la tutela efectiva de derechos a través de las garantías constitucionales. Sobre este aspecto, la Corte Constitucional ya se ha pronunciado y ha llamado la atención al Consejo de la Judicatura y las autoridades judiciales, a quienes ha recordado que:

(…) ninguna garantía jurisdiccional puede suspenderse en el estado de excepción, pues son mecanismos judiciales para proteger los derechos constitucionales; e indispensables para verificar la necesidad, razonabilidad y proporcionalidad de las medidas específicas de ejecución adoptadas por autoridades de aplicación de los decretos de estado de excepción en el ejercicio de facultades excepcionales durante la emergencia sanitaria. De tal manera que la Función Judicial, a través de los órganos competentes, debe asegurar que no existan obstrucciones de hecho o de derecho que impidan la presentación y la tramitación que corresponde a las garantías jurisdiccionales”.

Esta llamada de atención se produjo luego de que una directriz provincial del Consejo de la Judicatura estableció que la única garantía que se podrá aceptar a trámite es el habeas corpus. La directriz se expidió el 15 de abril de 2020 y se dejó sin efecto dos días más tarde.

Sobre la información solicitada al Ejecutivo, todavía no existe un pronunciamiento formal de la Corte.

El control no institucional de la excepcionalidad

Uno de los efectos particulares de la crisis de la Covid-19, para Ecuador, ha sido el seguimiento de la prensa de las acciones de gobierno y de los resultados del control de la pandemia. Quisiera destacar la importancia de esta forma de control a partir de dos ejemplos.

Ante el desborde de casos y del sistema de salud en la provincia del Guayas, y en especial en la ciudad de Guayaquil, el Gobierno ecuatoriano organizó una fuerza combinada entre autoridades civiles, Fuerzas Armadas y Policía nacional, con el objetivo primordial de atender las muertes extra hospitalarias y de identificar y proceder al entierro de los cadáveres; también en los casos de fallecimientos hospitalarios. Se generó incluso una página oficial en internet en la que la ciudadanía que buscaba a sus familiares podía localizar dónde se encontraban los restos de sus seres queridos.

Al día de hoy, hay una investigación en marcha, por parte de la Fiscalía General del Estado, ante la denuncia de cuerpos con lo que no se tuvo el cuidado adecuado, y se está procediendo a su identificación.

El otro ejemplo del control no institucional lo tenemos en las denuncias en redes sociales y prensa de sobreprecios en las contrataciones durante la emergencia. Estos casos han derivado en investigaciones de la Fiscalía, allanamientos y activación de las acciones de la Contraloría. En lo político, se destituyó al director general del Instituto Ecuatoriano de la Seguridad Social y el presidente aceptó la renuncia de su delegado en el Directorio de esta institución.

Reflexiones finales

Ecuador es uno de los países más afectados por la pandemia de Covid-19 en Sudamérica. Hasta el 4 de mayo de 2020, los datos oficiales evidenciaban 31.881 casos confirmados y 1.569 personas fallecidas. Este reporte incluye, además, 1.336 muertes de personas sospechosas de haber contraído la enfermedad. Las autoridades han reconocido que la cifra oficial de fallecidos presenta un sub-registro, como sucede en la mayoría de países, por lo que han liberado, en la página oficial del Registro Civil, el acceso ciudadano a las estadísticas de nacionales fallecidos por provincias y toda la información oficial sobre resoluciones y protocolos del COE, entidad a cargo de la emergencia.

Un escenario con semejante afectación podría ser propicio para el abuso autoritario y la desinstitucionalización. Sin embargo, el país ha sabido respetar y someterse a los controles formales e informales de una democracia y el Gobierno ha respondido adoptando medidas ajustadas al control y fiscalización de las instituciones; y, por otra parte, reaccionando ante los cuestionamientos de la sociedad y la prensa, llegando incluso a realizar cambios en su Gabinete.

Está pendiente todavía la resolución de la Corte Constitucional sobre el seguimiento a las acciones del COE, que será un momento importante para evaluar, de nuevo, la capacidad de reacción del Gobierno y su compromiso democrático y de respeto al Estado de derecho.

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