Los desafíos de la política exterior europea

Cuando falta ya muy poco para que se celebre en la Comisión de Asuntos Exteriores del Parlamento Europeo la audiencia que debe decidir sobre la confirmación del futuro alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y vicepresidente de la Comisión, Josep Borrell, hablamos con Joseph H. H. Weiler sobre los desafíos que afronta la política exterior de la UE. El profesor Weiler ostenta la Cátedra Jean Monnet en la Facultad de Derecho de la Universidad de Nueva York y es investigador sénior del Centro de Estudios Europeos Minda de Gunzburg, en Harvard. Entre 2013 y 2016 presidió el Instituto Universitario Europeo de Florencia. Es una autoridad internacionalmente reconocida en la teoría y la práctica de la integración europea.

La entrevista corrió a cargo de Argelia Queralt (profesora de la Universidad de Barcelona) e Ignacio Molina (investigador principal del Real Instituto Elcano y profesor de la Universidad Autónoma de Madrid), que le preguntaron sobre diversos temas relevantes para las relaciones exteriores de la UE y sobre su nuevo titular, Josep Borrell.

P.- ¿Qué ha cambiado en lo referente a los desafíos de política exterior a los que se enfrenta la nueva Comisión, cuando se compara con la actual?

JW.- Los impedimentos estructurales básicos para una política exterior efectiva siguen siendo los mismos: sigue habiendo un sistema operativo de unanimidad en la sala de máquinas de la Política Exterior y de Seguridad Común de la UE, con las consecuencias conocidas: bloqueos y contenidos de mínimo común denominador en muchos casos. Además, existe un desajuste crónico entre las funciones (urgentes y necesarias dado el gran peso específico de la Unión en el mundo) y los poderes (un kit de herramientas muy limitado). El resultado es el conocido desajuste entre la fortaleza económica y comercial de la Unión y su debilidad política.

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P.-  Pero en todo eso hay poca novedad, ¿no?

JW.- Los desafíos son mayores. El paisaje geopolítico se ha deteriorado significativamente. La diferencia más importante es Trump. No hay necesidad de explicar demasiado a qué me refiero, pero lo que solía llamarse Occidente está más fracturado que nunca, y no simplemente en asuntos de política (Irán, Medio Oriente, el sistema de comercio mundial, por mencionar algunos), sino que también se ha erosionado mucho la confianza básica, hasta el punto de que hoy ya es difícil sostener que los EE.UU. y la UE defienden el mismo conjunto de valores, como por ejemplo el multilateralismo. Si a eso se agrega Putin, Erdogan o Xi Jinping, entonces la sopa se vuelve más espesa.

P.- ¿Cómo se traduce esa realidad en el papel que desempeñará el alto representante y vicepresidente de la Comisión?

JW.- Por un lado estará, como es lógico, la  gestión cotidiana de los asuntos del día a día, semana a semana y mes a mes: el pan de cada día de la política exterior. Pero dada la importancia de los desafíos, se espera que el alto representante desempeñe (¡debería desempeñar!) un papel diplomático ‘interno’ en la mejora de la coherencia de las políticas, el conjunto de herramientas y la voluntad de usarlas por parte de la Unión y sus estados miembros. De todos modos, hay que reconocer que Europa ha progresado en su capacidad de utilizar su poder económico y comercial para fines políticos directos.

P.- La Unión es famosa o infame por sus ‘declaraciones’, de las que a menudo se dice que su contenido no coincide con los hechos.

JW.- Eso se conecta a los problemas estructurales que acabo de mencionar. Pero las denigradas declaraciones han asumido una nueva importancia. Ya no es posible que los Estados Unidos consigan tener un mínimo de credibilidad si pretenden ser los portavoces de los valores tradicionales del llamado mundo libre. La Unión es ahora la organización política más poderosa que sirve como depositaria de los valores clásicos de la democracia liberal, y en este ámbito las declaraciones pueden desempeñar un papel de importancia mayúscula.

P.- En su opinión, ¿cómo debe la UE manejar la relación con Estados Unidos?

JW.- Estamos en un momento increíblemente delicado y no hay recetas fáciles. Creo que, en general, la Unión ha manejado bien la situación. En el comercio, por ejemplo, defiende con bastante firmeza sus intereses, pero evitando en la medida de lo posible la confrontación incluso en el lenguaje. En todo caso, no se pueden olvidar dos verdades esenciales: que la UE necesita a los Estados Unidos en muchas áreas; y que, al fin y al cabo, es la gran potencia y un aliado indispensable. Lo cierto es que EE.UU. no plantea el mismo tipo de amenaza que otros actores que sí son de verdad hostiles. La relación transatlántica es más bien como un matrimonio que atraviesa  un momento difícil, pero en el que ninguna de las partes está interesada en el divorcio. Por desgracia, si el Brexit finalmente sucede, se echará de menos a un interlocutor importante en esta relación.

P.- Más allá de los Estados Unidos de Trump, hay otras potencias mundiales, como Rusia y China, que sí pueden ser de verdad etiquetadas como rivales sistémicos de la UE. ¿Cómo debe tratar con ellas el nuevo alto representante? ¿Quizás atreviéndose a ser más asertivo?

JW.- Es célebre que Teddy Roosevelt abogaba por una política exterior estadounidense que hablase suavemente pero llevando un palo grande. No tiene sentido que la Unión eleve la voz con un palo pequeño. Ser verbalmente agresivo sin los medios o la determinación de respaldar las palabras con hechos sólo disminuirá aún más su credibilidad como actor mundial.

Eso sí, el nuevo entorno debe servir como llamada de atención para el cambio, aunque éste nunca ocurre de la noche a la mañana. La Unión de los 27 simplemente no puede seguir operando en el ámbito internacional con el principio de unanimidad. ¿Cuándo se cogerá por fin el toro por los cuernos? La Unión Europea nunca será una superpotencia militar, pero si ni siquiera puede llevar a cabo sus misiones humanitarias sin la ayuda logística y de planificación de EE.UU., entonces está claro que algo también tiene que cambiar. El alto representante debe ejercer una diplomacia interna para empujar a los estados miembros a tomar en serio la responsabilidad global que les incumbe y a tomar medidas para cambiar las reglas internas del juego.

En la gestión cotidiana de la política exterior, uno debe calibrar sus respuestas y el poder que tiene o está dispuesto a usar. El arsenal económico de la Unión es formidable, si está dispuesto a usarlo. Como señalé anteriormente, Europa ahora es la principal depositaria de los valores de Occidente: democracia liberal, derechos humanos, Estado de derecho. No debe ceder nunca ahí, pero debe promoverlos con prudencia y habilidad diplomática.

P.- ¿Cuál es su opinión sobre el candidato para este puesto?

JW.- Creo que Josep Borrell aporta una experiencia considerable tanto en la política de la UE como en los asuntos mundiales, dos requisitos indispensables para el trabajo. También es un europeo comprometido que entiende de forma sutil y realista las fuerzas centrífugas y centrípetas que configuran la integración europea. Servirá muy bien a Europa.

P.- Usted sucedió a Borrell como presidente del Instituto Universitario Europeo. Se ha hablado sobre las circunstancias de su salida del Instituto.

JW.- Llegué un año después de que se hubiera marchado ya de Florencia, pero me informaron sobre las circunstancias de su renuncia. Pensé entonces, y sigo creyendo ahora, que la supuesta infracción cometida a unas normas poco claras ni siquiera merecía una tarjeta amarilla, y mucho menos una tarjeta roja. Ésa es la opinión que expresé en aquel momento, y no era el único que lo decía. Pienso que su renuncia fue generosa y salvó al IUE de una controversia interna en un momento delicado de su desarrollo. Toda aquella historia fue, en mi opinión, una cortina de humo.

P.- Uno de los asuntos más controvertidos en la política exterior de la UE es el conflicto de Oriente Medio. Como persona de origen judío, ¿qué le recomendaría a Josep Borrell, que trabajó en un kibutz cuando era joven y defiende el derecho de Israel a ser un país seguro y protegido, pero que ha criticado al primer ministro Benjamin Netanyahu en los últimos años?

JW.- No soy de origen judío. Soy judío. Y espero seguir siéndolo y que mis hijos y nietos también, a pesar de siglos y milenios de antisemitismo, ese viejo odio que no desaparecerá. Nunca imaginé que para ir a una sinagoga en París, Florencia o Berlín necesitaría la protección de policías armados o soldados con ametralladoras en la Europa del 2019.

En cuanto a Oriente Medio, ya en los años 80 del siglo pasado, la Unión Europea hizo su famosa Declaración de Venecia y presentó la solución de dos estados como la única viable para el conflicto palestino-israelí. Aunque esa ventana parece estar cerrándose, debiera mantenerse como objetivo; no hay otra solución. Y, ciertamente, ésa no es una posición antisemita. No lo es oponerse a la política de asentamientos del actual Gobierno israelí. La sociedad israelí misma está dividida en ese tema.

Es perfectamente posible criticar las políticas del Gobierno de Israel sin caer en la trampa del antisemitismo. Pero hay algunos indicadores sobre cuando se cruza la línea roja: cuando, por ejemplo, una crítica totalmente legítima al Gobierno de Israel se convierte en una negación ilegítima del derecho del pueblo judío a tener su propio Estado soberano: algo que ha hecho Corbyn en Reino Unido. O cuando, en el Comité de Derechos Humanos y en otros foros de la ONU, Israel es condenado una y otra vez por quienes cierran los ojos y la boca ante los excesos de los regímenes más viles, que a menudo son miembros del mismo comité. Y, por fin cuando la responsabilidad de la situación verdaderamente grave e inaceptable en Medio Oriente se hace recaer en exclusiva sobre Israel (que, ciertamente, comparte esa responsabilidad). Hacen falta dos para bailar el tango, incluso si es algo lúgubre.

Clinton ofreció un plan según el cual Israel debería desocupar todos los territorios ocupados menos el 4%, compensando ese 4% con otros territorios, en el que Jerusalén se dividiría y convertiría en la capital de un Estado palestino junto a Israel, y en el que incluso se incluía algo tan simbólico como el regreso de algunos refugiados. El plan Clinton fue mejorado en Taba con aportes europeos. Es poco probable que veamos un plan como éste. Pero no fue Israel quien rechazó ese plan.

P.- Borrell es un socialista catalán contrario a la secesión y al nacionalismo. ¿Cree que sus credenciales federalistas, tanto por lo que respecta a la integración europea como a su idea de Cataluña dentro de España, le ayudarán en su trabajo? ¿Debería la política exterior de la UE tener como prioridad defender la convivencia de distintas identidades nacionales en los estados plurales? Lo decimos, sobre todo, por los numerosos conflictos etno-territoriales en la antigua Unión Soviética o Chipre, un estado miembro de la UE que está ‘de facto’ partido por la mitad.

JW.- La Unión Europea simplemente no puede volver a la concepción del Estado nacional de la era posterior a la Primera Guerra Mundial: una nación, un Estado; puro franquismo. Hay situaciones extremas en las que una minoría nacional está tan reprimida y sus derechos humanos tan pisoteados que justifican ejercer la autodeterminación por secesión como remedio. Pero en todas las demás situaciones, como por ejemplo en Cataluña, el espíritu mismo de la integración europea no es ser esclavos del pasado, sino construir un futuro que incorpore la idea progresiva de una nación multinacional. No me canso de repetirlo: el derecho a la autodeterminación no conlleva el de desmembrar los estados democráticos, especialmente aquéllos que otorgan plena autonomía a las diversas nacionalidades que componen la meta-nación. La posición de Borrell en este sentido es la expresión perfecta de lo más noble de la tradición europea.

P.- Vinculado a esto, ¿qué pasa con Kosovo y los posibles planes de intercambio territorial con Serbia para obtener el reconocimiento de Belgrado? ¿Cree, por cierto, que el hecho de que España no haya reconocido a Kosovo puede afectar el trabajo del nuevo alto representante?

JW.- No hay blancos y negros en la ex Yugoslavia; pero las soluciones basadas en la pureza étnica deben rechazarse en la medida de lo posible. En cuanto a Kosovo, aunque uno puede estar en desacuerdo con su no reconocimiento por parte de España, el hecho es que no está sola. A fecha de hoy, sólo 100 de los 193 estados miembros de Naciones Unidas (el 52%) han reconocido a Kosovo. E incluso en la Unión Europea se está lejos de la unanimidad (23 de 28). Pero todo eso es irrelevante. El día que Borrell se convierta en el alto representante, representará a Europa, no a España, y estoy seguro de que, como sus predecesores, defenderá las políticas e intereses de la Unión y no las de su país de origen.

P.- Si la política exterior de la UE es normativa y se basa en valores y principios democráticos, ¿debe el alto representante intervenir en los debates internos sobre el respeto al Estado de derecho por parte de algunos países miembros que son, digamos, algo recalcitrantes?

JW.- En asuntos de este tipo, y como miembro individual de la Comisión, tiene que votar de acuerdo con su convicción sobre lo que es mejor para Europa, pero no sería en absoluto su papel como alto representante liderar en un tema interno como ése, ya que podría comprometer la efectividad de sus responsabilidades principales.

P.- Una última pregunta: ¿sigue siendo Europa, antes que otra cosa, un ‘poder blando’?

JW.- Lo es, y lo seguirá siendo por algún tiempo todavía. Pero, paradójicamente, las difíciles circunstancias actuales suponen un resquicio de esperanza. Sólo con que se racionalizara el gasto en Defensa que hoy hace por su cuenta cada uno de los estados miembros, conseguiríamos un auténtico revulsivo para el cambio, pero eso va contra algunos de los intereses nacionales más poderosos. ¿Es realmente inalcanzable la defensa común? Los altos representantes no pueden asumir un papel protagonista en esa decisión, que corresponde a las capitales nacionales, pero pueden animar y ser un eficaz catalizador.

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