Luces y sombras de la propuesta franco-alemana

Francia y Alemania han dado un paso adelante en la elaboración de las herramientas europeas de recuperación. Su propuesta pasa por ampliar el techo de gasto del Presupuesto de la Unión Europea durante tres años, pasando del 1% al 2% del Producto Interior Bruto (PIB) de la UE, a través de una emisión de bonos europeos respaldados por el Presupuesto de la Comisión. De esta manera, se lograrían alcanzar hasta los 500.000 millones de euros, una cifra equivalente al 5% del PIB comunitario, para invertir en proyectos, programas y políticas de recuperación de las zonas y sectores más afectados.

La propuesta es novedosa en dos sentidos: en primer lugar, propone la emisión de bonos a muy largo plazo (hasta 40 años) respaldados por las aportaciones presentes y futuras de los miembros de la Unión Europea al Presupuesto comunitario. Es, en ese sentido, una forma de mutualización: los estados miembros quedan comprometidos al pago de cuotas hasta la amortización total de dicha deuda.

En segundo lugar, en vez de generar transferencias entre países de manera automática, la iniciativa se integra en el marco presupuestario de la Unión Europea. En otras palabras, la Comisión garantiza que el uso de los fondos se realiza a través de sus normativas, aun sin saber si estas normativas serán las mismas que se utilizan para otros instrumentos (el conocido reglamento de disposiciones comunes, que cubre el Fondo Social; Feder, el instrumento presupuestario de convergencia y competitividad, y el fondo europeo de transición justa) o si, por el contrario, tendrá otra normativa propia.

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Hasta aquí los aspectos positivos. Quedan por determinar muchos aspectos en cuestión. El primero de ellos es si los países pertenecientes a la liga de los frugales aceptarán una propuesta que implica una mayor obligación financiera con la Unión Europea a muy largo plazo, en un contexto en el que las negociaciones por el Presupuesto 2021-2027 se atascaron por unas cantidades infinitamente menores. Con razón, dirán que se trata de una ‘mutualización’ por la puerta de atrás, después de haber jurado sobre la tumba de sus antepasados que nunca permitirían eso.

En segundo lugar, la propia condicionalidad macroeconómica del instrumento. Si está sometido a disposiciones comunes, y ello implica el cumplimiento de las condicionalidades impuestas en dicha normativa, seguramente el paso para su aceptación será el refuerzo de dichas disposiciones. En otras palabras, un programa de ajuste y de reformas estructurales que, si bien es necesario, ahora sólo ejercía una condicionalidad muy leve sobre los fondos estructurales. En la actualidad, si un país no cumple con la condicionalidad puede ver sus fondos estructurales paralizados, algo que estuvo a punto de pasarle a España en 2016. Si llega el caso, es probable que las recomendaciones de la Comisión en el marco del Semestre Europeo tengan, entonces, una fuerza que no llegará a la de un programa de los firmados por el Mecanismo Europeo de Estabilidad, Mede (los hombres de negro, de infausto recuerdo), pero que será superior a la laxa supervisión que se realiza ahora. Esta cuestión trae consigo algunas derivadas interesantes: la condicionalidad reforzada, ¿será sólo para el nuevo instrumento o también se aplicará a los ya existentes, como los fondos estructurales?

En tercer lugar, cabe preguntarse por la agilidad del instrumento. Si los fondos se proporcionan a posteriori, y son los estados los que los tienen que adelantar, habrá problemas con las administraciones públicas que tengan problemas de liquidez, como ya ocurrió entre los años 2012 y 2015. Si los fondos están sometidos a evaluaciones ex ante y programaciones, la agilidad de su uso se verá resentida sin que se pueda garantizar una adecuada calidad de las intervenciones: los resultados de los fondos estructurales en el último período señalan bien cuáles son las consecuencias de programar su uso bajo circunstancias de urgencia, destinando pocos recursos, con un cumplimiento de los requisitos más burocrático que real y un ritmo de ejecución poco adecuado a las urgencias que tenemos en la actualidad.

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El último gran riesgo es el propio proceso de negociación. Si la propuesta se vincula al marco financiero, no se podrá disponer de los fondos hasta 2021, con lo que quizá este componente del estímulo llegue demasiado tarde (si llega), porque la negociación de los Presupuestos está encallada y no sabemos cuándo se va a desatascar.

Si miramos con vista de ave, que sea la Comisión la que administre estos fondos siguiendo sus procedimientos es un gran paso a favor de su peso en el proceso de integración, peso que había quedado tocado en la anterior crisis con las medidas tomadas fueras de su entramado institucional, como el Mede o el Pacto Fiscal de 2010.

En definitiva, la propuesta tiene muchas más luces que sombras. Un fondo de donación será más efectivo que otro de préstamos. Su estructura es una fórmula de mutualizar riesgos, bajo control de la Comisión. La condicionalidad fuerte puede activar a los países a hacer reformas que hoy en día se dilatan por su coste político. Vuelve a situar a la Comisión en el centro del impulso europeísta. Por todos estos elementos, debemos felicitarnos por la iniciativa, pero sus virtudes son al mismo tiempo la semilla de su fracaso. Tendremos que ver cuál es la letra pequeña de la propuesta franco-alemana para conocer adecuadamente la bondad y eficacia de una iniciativa que llega en el momento preciso.

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