¿Podía la Comisión multar a Italia?

En las últimas semanas, Italia y la UE han mantenido un pulso en relación al plan presupuestario italiano, que preveía un déficit muy elevado en opinión de las Comisión Europea. Esta disputa se ha saldado con la victoria de Bruselas -del centro-, frente a la periferia, pero la misma ha puesto de relieve uno de los principales problemas del sistema de disciplina fiscal de la UE, que no debe pasar desapercibido.

El sistema de disciplina fiscal de la UE, hay que destacarlo desde un primer momento, es de una complejidad sublime. Así lo reconoce la propia Comisión, que propuso hace unos meses acometer una simplificación sustancial de las reglas fiscales antes de 2025.

Por ahora, el sistema de disciplina fiscal europeo se articula en torno a dos grandes pilares, el pilar preventivo, que cuenta con un débil anclaje en los tratados en el artículo 121 TFUE, y el pilar represivo, previsto con mayor claridad en el artículo 126 TFUE.

El pilar represivo prevé la imposición de sanciones para los casos en los que los Estados miembros incurran en un déficit nominal superior al 3% de su PIB, o acumulen una deuda superior al 60% de dicha magnitud. Unos parámetros, todo sea dicho, que fueron establecidos con base en un criterio muy poco racional.

En el pilar preventivo, tradicionalmente, no estaban previstas las sanciones. Y en el mismo, simplemente, se establecía y supervisaba un objetivo presupuestario a medio plazo definido en términos estructurales (OMP). Lo cual constituía una intromisión nimia en la soberanía de los Estados, que era acorde con el débil anclaje que tiene este pilar en los tratados.

El estallido de la crisis, sin embargo, puso en evidencia las carencias del sistema, ya que en los años anteriores al estallido de la Gran Recesión, los Estados miembros cumplían con el criterio del déficit nominal de la vertiente preventiva, pero incumplían sus respectivos OMP. Ello hizo ineludible la reforma del sistema, que fue acometida -aunque sin reformar los tratados en este punto- entre 2011 y 2013.

En 2011, y aunque ello puede ser visto como un oxímoron, se introdujo un componente represivo en la vertiente preventiva del sistema de disciplina fiscal. Y quedó prevista la imposición de sanciones para aquellos supuestos en los que se detectase que un Estado de la eurozona se había desviado de forma significativa de su OMP, o de la trayectoria de ajuste apropiada para alcanzarlo. Si bien estas sanciones exclusivamente permiten imponer al Estado incumplidor la constitución de un depósito, pero nunca una multa.

Con el afán de lograr una mayor integración presupuestaria, al menos entre los Estados de la zona euro, en 2013 fue introducido el conocido como “otoño europeo”. Este mecanismo, que también debemos entender incluido en la vertiente preventiva del sistema, se caracteriza por permitir a las instituciones europeas, y en concreto a la Comisión, realizar un control mucho más estrecho del déficit presupuestario. En efecto, aquí no se controla ya el OMP, sino el conocido como Plan Presupuestario. Un documento que, sin llegar a ser el proyecto de ley de presupuestos de un Estado, está vinculado muy estrechamente con el ciclo presupuestario a corto plazo.

Este es el documento que presentó Italia en octubre, y que la Comisión rechazó. Sin embargo, en la norma europea no está prevista la imposición de ninguna sanción para aquellos supuestos en los que, a pesar de que la Comisión solicite un nuevo Plan presupuestario, éste sea de nuevo insuficiente, tal y como ha sucedido en el caso italiano.

La Comisión no tiene la capacidad de imponer una sanción en este momento porque, muy posiblemente, los tratados no dan cobertura suficiente. Sin embargo, en el supuesto italiano no existía ninguna cortapisa para activar la tradicional vertiente represiva del sistema, que siempre estuvo ahí, aunque pasó desapercibida. En efecto, Italia duplica sobradamente el volumen de deuda permitido por Bruselas: 130% del PIB frente al 60% autorizado.

En esta coyuntura, la Comisión anunció la posibilidad de activar el artículo 126 TFUE, que culmina después de un largo periplo, y siempre que el resto de Estados estén de acuerdo, con la imposición de una multa que puede alcanzar el 0,5% del PIB. Esta simple amenaza es la que ha bastado para que, finalmente, Italia vuelva a presentar un plan presupuestario que satisface prácticamente, ahora sí, todas las expectativas de la UE en relación al déficit nominal en el que podía incurrir.

Es evidente que la Comisión ha actuado empleando el único instrumento jurídico que le permitía presionar al Gobierno italiano. Pero llegados a este punto la pregunta que procede es: siendo que Italia incumple flagrantemente el estándar de la deuda, ¿por qué no está ya incursa en un procedimiento de déficit excesivo?

Lamentablemente porque la vertiente represiva del sistema se sigue caracterizando por una impronta confederal, en la que la Comisión tiene muy poco que decir y necesita siempre del beneplácito de los Estados, representados en el Consejo. Este sistema ha provocado históricamente, y continúa provocando, una notable discrecionalidad en la aplicación de las reglas fiscales que solo perjudica a los sujetos políticos más débiles. Y, como tantas otras veces, la ausencia de una regulación clara deja abierta la puerta a la más perniciosa arbitrariedad.

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