Por una política fiscal sin parches ni ‘hachazos’

Que España es uno de los países de la eurozona con menor presión fiscal es algo de sobra conocido. En 2018, los ingresos públicos se situaban en el 38,9% del PIB, a seis puntos del promedio de la Unión Europea y a siete del promedio de la eurozona. Son básicamente las mismas cifras de ingresos públicos desde hace dos décadas: han oscilado entre el 37% y el 41% del PIB, con la salvedad de los peores años de la crisis económica, donde la mitad de nuestro déficit público se generó por un derrumbe de dichos ingresos, que cayó hasta el 34,8% del PIB.

Los motivos por los que España tiene estos ingresos públicos tan bajos son múltiples: en primer lugar, y pese a que las encuestas del Centro de Investigaciones Sociológicas sobre ese particular señalan, de manera consistente, que preferimos pagar más impuestos para tener mejores servicios, la decisión de pagar menos es, sobre todo, política, y se corresponden con nuestra particular cultura fiscal. Subir impuestos es impopular, y bajarlos es algo muy bien recibido por el electorado, aunque dichas bajadas, como ocurrió con las de 2015, supongan una merma de ingresos públicos de más de 12.000 millones de euros.

En segundo lugar, existe una batería de exenciones fiscales, deducciones y reducciones de tipos que en muchos casos son obsoletas y responden más a la capacidad de lobby de determinados sectores (como el famoso IVA cultural) que a una verdadera función social. Según datos de Fedea, los beneficios fiscales suponen en España una pérdida de ingresos de hasta el 3,5% del PIB.

Y en tercer lugar, los ingresos públicos en España recaen desproporcionadamente sobre las rentas del trabajo, lo cual significa que se ven muy afectados por los niveles de ocupación.

El resultado de esta debilidad en los ingresos públicos es una infra-financiación de nuestras políticas públicas, una debilidad de nuestro marco fiscal general y la persistencia de déficits públicos estructurales excesivos. Pese a haber salido del Procedimiento de Déficit Excesivo, España mantiene uno estructural (el déficit que se calcula teniendo en cuenta la tendencia largo plazo) desproporcionadamente alto, ya que el Pacto de Estabilidad nos obliga a uno del 0,5% del PIB y el reportado el año pasado por España alcanzaba el 3%.

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Nuestro país acaba ahora de presentar una nueva versión de su plan de Estabilidad 2019-2022, esto es, en el que se establece qué medidas tomará el Gobierno para hacer frente a esta débil posición fiscal. Había dos caminos: o elevar ‘estructuralmente’ los impuestos, o recortar ‘estructuralmente’ los gastos. La decisión del Ejecutivo de Sánchez ha sido mixta: apuesta por una reducción del gasto público (particularmente, con una previsión de menos gastos en pago de intereses de la deuda pública) y en un incremento de los ingresos del 38,9% de 2018 al 40,7% en 2022. Las partidas que se elevan son fundamentalmente los impuestos directos, que subirían del 10,7% del PIB al 11,9% en 2022, y las cotizaciones sociales (cuotas a la Seguridad social) del 12,4% del PIB al 13% en 2022.  

Pero no se trata de una subida generalizada de impuestos, como interesada y equivocadamente ha expresado la oposición, sino del resultado de una mayor actividad económica y un mayor empleo: si hay más gente trabajando, y con mejores salarios, se incrementan automáticamente los ingresos por renta y por cotizaciones sociales. Este efecto tiene un nombre en economía y es el de estabilizador automático: cuando se incrementa la actividad, los ingresos fiscales suben y los gastos públicos bajan. Forma parte de la función estabilizadora del sector público. Lo que ha hecho el equipo de Sánchez es resistir acertadamente la tentación de aprovechar este efecto para bajar todavía más los impuestos, como hubieran hecho otros candidatos, lo cual habría dificultado todavía más nuestra posición fiscal.  

¿Es este mantenimiento de los niveles impositivos suficiente para garantizar un marco fiscal y mantener nuestro gasto público? En absoluto. Con un crecimiento del gasto de las pensiones y con los nuevos programas sociales destinados a luchar contra la desigualdad, esperar que el incremento de actividad sea ‘per se’ suficiente para cubrir esas necesidades al tiempo que se consolida el déficit estructural es ser muy optimista. Por eso el Gobierno ha recuperado, en sus planes presupuestarios para 2020, el ‘set’ de medidas impositivas que planteó en los malogrados Presupuestos de 2019, prácticamente en su misma dimensión: 5.800 millones de euros, a través de una subida del IRPF para los que ganan más de 140.000 euros (muy muy lejos de la clase media trabajadora), el impuesto de transacciones financieras o el impuesto sobre servicios digitales. Medidas, por lo tanto, todas ellas conocidas con anterioridad y planteadas tanto en el plan presupuestario presentado en octubre de 2018 como en el proyecto de Presupuestos Generales del Estado de 2019.

A decir verdad, el Gobierno de Pedro Sánchez ha sido (posiblemente) el primero que ha ganado unas elecciones manifestando claramente que iba a subir los ingresos públicos: en su programa económico se recoge la intención de hacer converger los ingresos públicos de España al promedio de la Unión Europea, y los Presupuestos presentados, que han sido durante la campaña usados como el ejemplo de lo que Sánchez quiere hacer, ya incorporaban una parte sustancial de nuevos impuestos.

La valoración de este plan de convergencia va a ser variada: a la oposición le ha faltado tiempo para denunciar un «hachazo oculto» de 28.000 millones de euros, aunque, como hemos explicado, este hachazo no sea, en gran parte, más que producto de su imaginación. Primero, porque estaba tanto en el programa como en los PGE. Y segundo, porque la mayoría del incremento de ingresos públicos se produce por el efecto de la actividad económica, y no por la subida de impuestos.

Y ésta es la razón por la que no entusiasmará a la Comisión Europea: si el plan del Gobierno socialista es mantener la tendencia marcada en los PGE 2019 hacia 2020, esto es, subir los impuestos un 0,5% del PIB y dejar que la actividad económica haga el resto, la posición fiscal a largo plazo no se reforzará lo suficiente, por lo que es probable que se soliciten nuevos ajustes por la vía del gasto.

Para quien escribe estas líneas, el plan peca de poco ambicioso. España necesita una reforma fiscal en profundidad, que modernice nuestro sistema impositivo, aumente las bases impositivas y elimine gran parte de los beneficios fiscales existentes, la mayoría de ellos fruto de la capacidad de lobby de determinados grupos de presión. Necesitamos recuperar la progresividad global del sistema, y desplazar parte de los impuestos al trabajo a impuestos a la propiedad o ambientales.

La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal va a elaborar este año una evaluación económica de los beneficios fiscales, dentro del marco de la iniciativa del spending review dirigida a evaluar el impacto económico de las políticas públicas. Ojalá sus conclusiones sean usadas para arrancar una verdadera reforma impositiva en España. Mientras tanto, nos tememos que la política fiscal seguirá siendo fruto de un debate superficial que no se merece.

Autoría

1 Comentario

  1. FVJ
    FVJ 05-02-2019

    Agradezco al autor su artículo y coincido con el planteamiento general, pero hay un punto donde se equivoca: no hay un solo país de nuestro entorno que esté subiendo (ni estableciendo) impuestos a la propiedad (entiendo que se refiere al Impuesto al Patrimonio). Este impuesto ha sido recientemente suprimido en Francia, y en la OCDE solo lo aplican 5 de sus 35 miembros: España, Italia, Luxemburgo, Noruega y Suiza. Además a tasas marginales muy inferiores a las españolas que son las más altas del mundo. Adicionalmente tiene serios problemas de eficiencia (perjuicio sobre el ahorro, la inversión y el emprendimiento), riesgos de confiscatoriedad (en años de baja o nula rentabilidad se sigue exigiendo) y es difícil valorar la base imponible en el caso de acciones de empresas no cotizadas, inmuebles y obras de arte. cuestión distinta es el gravamen sobre el capital, que e España, con la fiscalidad actual de los fondos de inversión, está innecesariamente diferido.

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