¿Puede la Unión Europea superar el estadio confederal?

Las tan graves consecuencias que está teniendo la pandemia de la Covid-19 han contribuido objetivamente a desatascar en parte tradicionales vetos y bloqueos en el siempre complicado y contradictorio proceso de integración europea. Con todos sus límites, es innegable que los importantes acuerdos alcanzados en el Consejo Europeo –tras extenuantes negociaciones– suponen un salto cualitativo, pues se ha reaccionado mucho mejor y más deprisa que en 2008. Es cierto que el Consejo Europeo ha rebajado la inicial propuesta más ambiciosa de la Comisión, pero la solución transaccional final no es irrelevante puesto que se ha ido más lejos que nunca. Esto es lo que ha sugerido a algunos analistas que tal vez la UE estaría empezando a vivir su momento Hamilton.

Sin entrar en el interminable e irresoluble debate sobre la naturaleza de la UE (me permito remitir a dos libros míos en los que he abordado la cuestión: El déficit democrático europeo y ¿Estados Unidos de Europa?) parece que por fin se han roto algunas ‘líneas rojas’ tradicionalmente infranqueables: se admiten principios como un importante endeudamiento comunitario, cierta mutualización o el casi archivo fáctico del veto de un solo Estado, entre otras, lo que podría abrir las puertas a la culminación de la unión económica y monetaria.

Con todo, la UE sigue siendo un Opni (Objeto Político No Identificado), como señaló Jacques Delors, y a lo que más se parece es a una confederación de tipo muy particular. Esto es así porque, en última instancia, son los estados nacionales los que deciden y porque el intergubernamentalismo sigue siendo la clave, por no recordar que la UE permite el derecho de secesión (Brexit), algo en principio impropio de los estados federales.

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Es evidente que la propuesta de la Comisión para afrontar la crisis de la Covid-19 era más ambiciosa en sentido supranacional y solidario (500.000 millones de euros en subsidios y 250.000 en préstamos), pero el resultado final aprobado por el Consejo Europeo sigue siendo relevante, pese al re-equilibrio de ambas partidas (390.000 en subsidios y 360.000 en préstamos, sin dejar de ser significativo que, aunque por poco, predominen los primeros). De un lado, los mal llamados estados frugales (con Holanda a la cabeza) han entendido que si el sur no se recupera, ello les acabará pasando factura también a ellos. De otro, los subsidios no son dinero gratis, pues los 27 contribuyen en proporción a generarlos. Haber invertido los términos y otorgar la primacía a los préstamos (incluso en condiciones suavizadas) dispararía la deuda hasta extremos imposibles. Por supuesto que habrá que devolver los préstamos, pero esta vez sin troika ni hombres de negro, pues la fórmula aprobada no tiene nada que ver con un rescate: la contradicción de Pablo Casado al respecto es insuperable, al afirmar que lo conseguido por el Gobierno de Pedro Sánchez supone un rescate humillante, pero que es bueno para España.

En todo este proceso, merece un análisis más detallado el papel de los estados frugales, sobresaliendo el hecho un tanto anómalo de que cuatro países (Holanda, Austria, Suecia y Dinamarca) que representan el 20% del Producto Interior Bruto comunitario hayan obligado a importantes cesiones a los que representan el 80%, lo que aconsejaría descartar el derecho de veto para optar siempre por el voto de mayoría cualificada (el 55% de los estados que representen al 65% de la población, tal como ha recordado Luis Moreno en ‘UE, los montes parieron’).

Puesto que Mark Rutte se erigió en el portavoz fáctico de los frugales, procede recordar sus posiciones: su propuesta otorgaba la decisión de desembolso al Consejo Europeo por unanimidad sin contar con la Comisión. En realidad, esto no era posible a tenor de los Tratados, y por ello se buscó al final la fórmula de los frenos de emergencia para parar el reloj en casos de “desviaciones graves” y excepcionales, pero de muy escasos efectos prácticos (Xavier Vidal-Folch ha expuesto con claridad y detalle estas cuestiones en ‘Europa federal’).

Más asombroso resulta que Rutte le dijera a Sánchez que debía reformar las pensiones y no modificar la reforma laboral de Mariano Rajoy, pues ni son asuntos de su competencia ni son condiciones que se requieran para recibir los fondos comunitarios aprobados. En este sentido, creo que no hay que agradecer nada a Rutte, defensor de recetas neoliberales ortodoxas y claramente desleal con la mayoría de los estados de la UE al permitir una evasión fiscal en su país de algunas grandes corporaciones multinacionales. Todo ello por no recordar, por ejemplo, que Holanda se beneficia mucho más del mercado único que España. En esta ocasión, el afortunado contra-ejemplo ha sido Ángela Merkel, que ha rectificado su desastrosa política de 2008 y ha posibilitado el acuerdo final del Consejo Europeo.

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Naturalmente, el acuerdo final tiene pros y contras, pero predominan los elementos favorables a la construcción europea: 1) el montante del fondo no tiene precedentes por su enorme envergadura (750.000 millones, cifra que no varió de la propuesta de la Comisión a la aprobada por el Consejo Europeo), que prácticamente dobla el Presupuesto comunitario (del 1% al 2%); 2) priman los subsidios (aunque por poco) sobre los préstamos y se acepta que los primeros se financien con emisiones de deuda conjunta garantizada (un embrión de verdaderos eurobonos, entre otros factores porque tendrán la consideración de triple A); y 3) los fondos aprobados lo son de la UE, no de sus estados, de ahí que sea aquélla y no éstos quien asume obligaciones financieras.

No obstante, 1) gana el intergubernamentalismo, pues queda claro que es el Consejo Europeo (en manos de los estados) quien manda, por encima de la Comisión; 2) el reequilibrio de las dos partidas empeoró la propuesta de la Comisión; y 3) los cheques, es decir, los descuentos en la contribución al Presupuesto comunitario, favorecen a los frugales, que los verán ampliados, con lo que ahorrarán más.

En suma, el balance final es globalmente positivo pese a algunos inevitables frenos en la federalización europea, pero –a mi juicio– la principal mancha de esta cumbre ha sido la de no articular mecanismos operativos, más allá de declaraciones retóricas, para cortar los fondos estructurales a los países que vulneren el Estado de derecho. En este sentido, una vez más se ha claudicado de modo incomprensible (para evitar el veto húngaro al acuerdo) ante un gobernante tan reaccionario como el de Viktor Orbán: si este dirigente rechaza el Estado de derecho (pilar comunitario fundante), Hungría no debería formar parte de la UE. En este sentido, el Parlamento Europeo ha sido mucho más contundente, al exigir que no se concedan fondos a los países que vulneren tal principio, y ha añadido que el acuerdo del Consejo Europeo se ha quedado corto en ayudas sociales, sanidad e investigación, al margen de que haya relegado en parte a la Comisión. En cualquier caso, el tiempo urge: si el grueso de las ayudas pueden llegar en 2021, mucho mejor que en 2022.

En conclusión, habría que evitar tanto una excesiva euforia (“refundación”, “vuelco histórico”, “vía federal”, “una de las páginas más brillantes de la UE” para Sánchez, “el momento más importante para Europa desde la creación del euro” para Emmanuel Macron) como un pesimismo injustificado. En este último sentido, sobresale Yannis Varoufakis, para quien el fondo aprobado es irrelevante porque carece de capacidad fiscal y no cortará el déficit de los países del sur. Fondo que, además, sólo está previsto para afrontar la Covid-19 y que no ha creado verdaderos eurobonos, pues los aprobados no anulan las deudas de los estados. A su juicio, el impuesto sobre el carbón o la tasa digital se habrían congelado y la primacía en la recepción de los fondos la tendrán las grandes empresas.

Es ésta una perspectiva excesivamente pesimista, ya que hay motivos para la satisfacción europeísta, si bien se deba ser cauteloso, toda vez que la UE sigue siendo intergubernamental (es decir, confederal) y lo seguirá siendo en un futuro previsible. Con todo, es cierto que se han puesto las primeras piedras federales (al margen del Banco Central Europeo, el único gran pilar federal que ya tenía la UE), aunque aún estemos lejos de unos eventuales Estados Unidos de Europa. A pesar de ello, es la primera vez que este horizonte, por lejano que sea (y lo será), ya no parece un mero sueño.

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