¿Qué sigue para la consulta popular en México?

Los referendos, las consultas populares y, en general, los mecanismos de democracia directa (MDD) permiten conocer con precisión el sentir de la ciudadanía sobre temas específicos. Algunos han logrado mitigar tensiones sociales importantes, al generar un cauce para la discusión política más allá del conflicto y la movilización.

Lo cierto es que también pueden generar dividendos políticos para quienes proponen su uso. Hay un margen para la utilización estratégica de MDD, a los efectos de ganar legitimidad política, resolver conflictos o influir en las preferencias electorales. De hecho, autoras como Welp y Ruth han identificado 38 mecanismos instrumentados en América Latina que fueron impulsados desde esos incentivos.

En México, la posibilidad de realizar consultas populares es bastante reciente; se aprobó en 2018. A la fecha, ninguna se ha llevado a la práctica. Actores políticos han encontrado incentivos como los arriba señalados para proponerlas a la población. Así, por ejemplo, en la antesala de la elección intermedia de 2015, algunos partidos propusieron consultar la reducción del número de diputados de representación proporcional, otros sugirieron preguntar sobre un eventual aumento del salario mínimo, unos más querían inquirir sobre la abrogación de una reforma energética reciente. Las tres preguntas fueron invalidadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), al no cumplir con las previsiones constitucionales.

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Hace unas semanas, el presidente de la República, Andrés Manuel López Obrador, propuso una nueva pregunta para consultar a la ciudadanía. Aunque con modificaciones, y en una polémica decisión dividida, su idea fue aprobada y se llevará a la práctica el próximo año, en el que también se renovará la totalidad de la Cámara de Diputados y 15 gobernadores, entre otros cargos.

La rigidez constitucional

La Constitución mexicana faculta al presidente de la República y a los legisladores a proponer consultas populares. También lo pueden hacer los ciudadanos, siempre y cuando consigan las firmas de dos de cada 100 de los inscritos en la Lista Nominal.

Están prohibidas las consultas que restrinjan derechos humanos, las que atenten contra los principios democráticos, federalistas o republicanos o bien aquéllas que pregunten en torno a la materia electoral, el sistema financiero, las obras de infraestructura en ejecución y la seguridad nacional, entre otros (artículo 35, fracción VIII, inciso 3 del artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos). Si bien es restrictiva, la Constitución cumple con la recomendación del Código de Buenas Prácticas en materia de referendos de la Comisión de Venecia, en el sentido de detallar los contenidos no consultables, incluyendo los que violen tratados internacionales o derechos humanos.

La constitucionalidad de la pregunta debe ser valorada por la SCJN. De ser procedente, la autoridad electoral la organizará. Si se consigue una participación del 40% del padrón, las autoridades estarán obligadas a dar cumplimiento a su resultado, es decir, son vinculantes.

El texto sometido a consulta por el presidente

La propuesta presidencial es consultar si las autoridades competentes deben investigar, y en su caso sancionar, “la presunta comisión de delitos por parte de los ex presidentes Carlos Salinas de Gortari, Ernesto Zedillo Ponce de León, Vicente Fox Quesada, Felipe Calderón Hinojosa y Enrique Peña Nieto antes, durante y después de sus respectivas gestiones”. La pregunta no dejaba lugar a dudas. De contar con el respaldo popular, el Ministerio Público estaría obligado a iniciar investigaciones contra los últimos cinco presidentes del país; no sólo en cuanto a sus conductas como funcionarios públicos, sino también las anteriores y posteriores.

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Un grupo de ministros de la SCJN encontró que esa pregunta violaba derechos humanos. No sólo pensaron que la mención de las personas concretas era contraria al principio de presunción de inocencia; también expresaron que la pregunta propuesta era contraria al buen funcionamiento de la procuración de justicia, puesto que su impartición no puede ser sujeto de consultas: si se comete un ilícito se debe sancionar, y no consultar sobre si se sanciona.

Además, de ser negativo el resultado, ¿quedarían impedidas las autoridades para juzgar a los ex presidentes, en caso de que en algún momento se probara que participaron en la comisión de delitos? Algunos ministros consideraron que esta posibilidad se podía traducir en un bloqueo al acceso a la Justicia.

Un segundo bloque de ministros, el mayoritario, pensó distinto. Reconoció que la pregunta arriba expuesta tenía problemas de constitucionalidad, pero encontró consenso para una pregunta alternativa: “¿Estás de acuerdo o no en que se lleven a cabo las acciones pertinentes […] para emprender un proceso de esclarecimiento de las decisiones políticas tomadas en los años pasados por los actores políticos, encaminado a garantizar la justicia y los derechos de las probables víctimas?”.

Me encuentro entre quienes creen que esta segunda pregunta cambia el fondo de lo planteado por el presidente. Primero, porque no se sabe a qué actores políticos habría que investigar. Segundo, porque la consecuencia de esta segunda pregunta sería el conocimiento de la verdad, o la apertura de comisiones investigadoras, pero no el enjuiciamiento a ex presidentes. Tercero, porque no logro advertir en esta nueva formulación la misma concreción que había en la pregunta original.

¿Qué sigue?

Encuentro algunos desafíos vinculados a la decisión tomada por el Alto Tribunal.

  • No habrá más consultas en 2021, pues se ha agotado el tiempo legal para proponerlas. No obstante, es previsible que, para el futuro, los actores políticos demanden un trato equitativo. Es decir, es posible que quienes propongan nuevos asuntos a consulta popular, pidan que la Corte subsane su pregunta, antes que rechazarla.
  • La Constitución mexicana explica que la consulta no se realizará el mismo día de la jornada electoral de 2021, sino que se hará dos meses después. A pesar de esa disposición, es de esperar que se convierta en el ‘issue’ central de las campañas. De hecho, es posible que el tema se discuta en los términos de la pregunta original propuesta (juicio a ex presidentes) y no en los de la consulta real que se hará a la ciudadanía (esclarecimiento de la verdad sobre decisiones políticas). Además, habrá que vigilar cómo afecta la difusión de la consulta en la etapa de campañas de los procesos electorales. Evidentemente se empatará, puesto que la ley es ambigua respecto de esa difusión.
  • Toda vez que el próximo año habrá elecciones (junio) y consulta popular (agosto), algunos actores han sugerido unificar ambos actos en el mismo día, lo que requeriría una modificación constitucional. Más allá de los problemas que esa decisión traería a la equidad de la contienda electoral, cambiar las reglas del juego cuando el proceso ya se ha puesto en marcha supone una violación franca de los estándares internacionales asociados a los principios de certeza y legalidad.
  • Frente a ese dilema, hay quienes sugieren llevar a cabo una consulta con niveles de exigencia menores a los de una elección constitucional.

Aquí hay que tener cuidado. Si bien hay costes que se pueden eliminar, lo cierto es que la Ley Federal de Consulta Popular prevé una jornada similar a la de las elecciones constitucionales. Además, la autoridad electoral debe propiciar un voto informado, de manera que los ciudadanos puedan tener datos equilibrados sobre las consecuencias del y del no. Ello supone actuar para mantener el nivel de la cancha equilibrado en términos de información para el votante.

Está en marcha la primera consulta popular para México. Arranca con polémica. Ojalá se logre probar como un mecanismo para conocer las preferencias de la ciudadanía en torno a temas específicos, y no como mero instrumento para alterar la equidad de las contiendas electorales.

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