Redibujar las políticas de protección social en un Estado descentralizado

Desde que se dispararan durante la crisis iniciada en 2008, los indicadores de pobreza en España aún no se han recuperado y mantienen niveles muy elevados; no sólo en cuanto a la proporción de población afectada, sino también en cuanto a su intensidad. Es una situación en la que hace unos meses incidió el relator especial sobre extrema pobreza y Derechos Humanos de la ONU y que, ceteris paribus, difícilmente mejorará en el corto y medio plazo, en un contexto marcado por las consecuencias económicas de la Covid-19.

Junto con las políticas sociales en especie, como la educación o la sanidad, la principal herramienta redistributiva en manos del sector público para proteger a los más vulnerables son las políticas de transferencias monetarias a las familias. Ya sean denominadas pensiones, prestaciones, ayudas o subsidios, este tipo de medidas busca sostener los ingresos de los hogares ante contingencias de todo tipo; bien sea la jubilación, la enfermedad o el desempleo.

En España, son las pensiones de jubilación contributivas las grandes protagonistas de esta política. Sin embargo, otras prestaciones han ido ganando peso durante las tres últimas décadas, como las pensiones no contributivas (para aquellas personas que por múltiples causas no alcanzaron los requisitos mínimos para acceder a una contributiva de la Seguridad Social, SS, durante su vida laboral) y muchas otras ayudas vinculadas al desempleo.

Sin embargo, hasta ahora, España no ha contado con una última red de protección homologable a lo que podemos encontrar en otros estados europeos (Ayala et al., 2001), algo que podría cambiar el anunciado Ingreso Mínimo Vital, cuyo diseño es en gran medida aún desconocido.

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La ausencia de una política de rentas mínimas empujó al resto de comunidades autónomas a seguir a Euskadi y aprobar, durante los 90 y la primera década de los 2000, las conocidas como Rentas Mínimas de Inserción (RMI), al amparo de su competencia en materia de asistencia social reconocida por el artículo 148.1.20ª de la Constitución y los distintos estatutos de autonomía. El principal objetivo de estas prestaciones es garantizar que las familias en situación de vulnerabilidad perciban algún tipo de ingreso. Además, se orientan mayoritariamente a lograr la inserción laboral de sus perceptores.

Pero las RMI no fueron las únicas políticas que las comunidades autónomas aprobaron en este sentido. La aparición de complementos autonómicos a las pensiones estatales y su judicialización provocó que el Tribunal Constitucional tuviera que pronunciarse. Por un lado, mediante sentencia 239/2002 de 11 de diciembre de 2002, declaró constitucionales las prestaciones amparadas por la competencia en asistencia social de las autonomías, y su convivencia con las prestaciones no contributivas de la SS, lo que se cristalizó en el artículo 38 de la Ley General de Seguridad Social.

Eso sí, el TC recordaba que las prestaciones autonómicas debían ser reconocibles como independientes de las no contributivas y que nunca podrían funcionar como una elevación de las cuantías de las pensiones no contributivas de la SS, por tratarse de un elemento incluido en el régimen económico, cuya regulación es competencia exclusiva del Estado. Por otro lado, mediante la sentencia 146/1986, de 25 de noviembre de 1986, el Constitucional determinó que la plena y exclusiva competencia de las comunidades autónomas en materia de asistencia social no excluye que la Administración Central pueda también desarrollar sus propios programas en este ámbito. Estos pronunciamientos deberán ser tenidos muy en cuenta a la hora de diseñar el Ingreso Mínimo Vital que parece que pronto verá la luz.

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En términos generales, el mapa de la política de protección social en España quedaría así:

Como consecuencia del enredo de prestaciones entre los distintos niveles, se deriva una comprensible confusión de los potenciales beneficiarios, que muchas veces no saben a qué Administración acudir, además de un intrincado régimen de incompatibilidades entre prestaciones. A ello se suma un problema de inequidad horizontal entre beneficiarios residentes en los distintos territorios: por un lado, porque las autonomías dotan de niveles de prestación muy distintos (Por ejemplo, frente a la apuesta decidida de Euskadi, Navarra o Asturias por las RMI, algunas regiones ofrecen cuantías y coberturas claramente insuficientes); y, por otro lado, porque las prestaciones no contributivas ofrecidas a nivel estatal ofrecen la misma cuantía nominal en todo el territorio, sin tener en cuenta las grandes diferencias en el coste de la vida. Como muestra el siguiente gráfico, si ajustamos la cuantía mensual media de las pensiones no contributivas según el coste de la vida en cada CC.AA., observamos diferencias muy importantes entre regiones.

(Ante la negativa reiterada del Instituto Nacional de Estadística (INE) de facilitar datos de nivel de precios por comunidades autónomas, la estimación se ha basado en el índice regional de precios calculado mediante Balassa-Samuelson para el año 2016 por Costa et al. (2019) y datos del Imserso para ese mismo año.)

Por todo ello, y con la meta de atajar las ineficiencias apuntadas recientemente por el Fondo Monetario Internacional, parece necesario redibujar las políticas de protección social en España. Fusionar el pilar no contributivo de la Seguridad Social y el de la asistencia social, dejándolos en manos de las comunidades autónomas podría ser una solución a los problemas antes indicados, tal y como puede leerse con más detenimiento en el documento publicado por Fundación Alternativas (‘Redibujar el sistema de protección social en la España descentralizada’) Aquéllas desarrollarían y gestionarían un Ingreso Mínimo único que unificara todas las prestaciones no contributivas, RMI y complementos actuales, con independencia de la contingencia que protegieran. Esta prestación sería flexible y compatible con otros ingresos, en línea con lo que sugería la Airef (2019) y De la Rica y Gorjón (2018). El Estado regularía las bases para garantizar un nivel de cobertura y protección mínimos en todos los territorios, además de unos mínimos comunes en cuanto a requisitos y plazos de resolución; siempre bajo el compromiso de no igualar a la baja y mediante la negociación con los gobiernos autonómicos, ya que la reforma no debiera generar obstáculos para el mantenimiento de los niveles de protección que ya ofrecen algunas autonomías.

Esta reforma tampoco cuestionaría los principios básicos del sistema de Seguridad Social; universalidad, unidad, solidaridad e igualdad, ya que el pilar contributivo, siguiendo los consejos de la teoría económica para los esquemas de seguro, se mantendría centralizado. Por el contrario, la adaptación de las prestaciones, sobre todo en su cuantía, a las necesidades de cada territorio permitiría un acercamiento a la concepción de suficiencia y equidad, una cuestión que por motivos de viabilidad política es muy difícil llevar a cabo desde el nivel central de la Administración. Por último, una modificación en este sentido simplificaría el actual mapa de prestaciones, facilitaría su gestión ante la reducción del régimen de incompatibilidades y podría contribuir a la mejora de las relaciones entre los distintos niveles de gobierno, por ser fruto de la negociación y el acuerdo.

Esto no será fácil en el contexto actual; sin embargo, es una cuestión que el Ingreso Mínimo Vital también deberá afrontar para encontrar su sitio en este ámbito que proponemos ordenar.

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