Renovación de los órganos constitucionales, ¿misión imposible?

A diferencia del Tribunal Supremo de Estados Unidos, en donde la denominación como miembro del mismo es de carácter vitalicio, en los estados democráticos europeos contemporáneos los mandatos de quienes ocupan los más altos órganos constitucionales no electivos –tales como el Tribunal Constitucional (TC), el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) o el Defensor del Pueblo (DP)– se desarrollan dentro de un espacio temporal amplio, pero limitado. Asimismo, con las variantes propias de cada ordenamiento constitucional, se constata que la facultad para el nombramiento de los integrantes de dichos órganos viene encomendada a instancias políticas representativas; a saber, preferentemente al Gobierno y al Parlamento y, en menor medida, al jefe del Estado.

Desde una perspectiva teórica, la correcta valoración de este planteamiento constitucional ha de tomar en consideración, por un lado, que el mismo responde a la necesidad de insuflar una imprescindible carga de legitimidad democrática a unos órganos eminentemente técnicos que, por la naturaleza sui generis de las tareas encomendadas –controlar al legislador en el caso del TC o garantizar la independencia en la gestión de la carrera judicial en el supuesto del CGPJ–, quedan al margen del circuito electivo en el que la voluntad de la ciudadanía resulta determinante. Por otro, que, atendiendo a la relevancia de las tareas atribuidas, la designación de sus componentes, en el supuesto de que corresponda a las asambleas parlamentarias (no así cuando quien designa es el Ejecutivo), está llamada a ser la expresión de un consenso político reforzado, a cuyo efecto se requieren mayorías cualificadas.

Así, en el caso de España, para el nombramiento de magistrados del TC, de los vocales del CGPJ y del defensor del Pueblo se exige el voto favorable de los tres quintos de ambas cámaras, esto es, una mayoría similar a la que se necesita para reformar la Constitución por la vía de su artículo 167. La pretensión que subyace a tal exigencia se incardina en la necesidad de neutralizar el indudable riesgo de politización que se proyecta sobre tan sensibles instituciones. Consecuentemente, llegado el momento de la renovación de sus componentes, los grupos con representación parlamentaria quedan constreñidos a nominar en tiempo y forma a aquellos candidatos que, cumpliendo con los requisitos de idoneidad técnica establecidos, merezcan un respaldo ampliamente compartido.

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La secuencia argumental expuesta, sin embargo, muestra en nuestro país unos perfiles muy distintos en la práctica, apartándose significativamente de sus postulados teóricos y poniendo en evidencia una preocupante dinámica política que, por su carácter recurrente, genera una considerable erosión sobre la calidad del sistema democrático en su conjunto.

A este respecto, basta con traer a colación que el actual defensor del Pueblo se encuentra en funciones desde julio de 2017, y que el Consejo General del Poder Judicial en pleno se encuentra en situación de interinidad al haber expirado el mandato de sus 20 vocales en diciembre de 2018 sin que las Cortes Generales hayan procedido a la preceptiva renovación. En una situación similar de prórroga de sus mandatos se encuentran, desde noviembre de 2019, los cuatro magistrados del Tribunal Constitucional designados por el Congreso de los Diputados.

Asistimos, pues, a una situación de bloqueo institucional continuado que pone al descubierto la incapacidad para alcanzar un acuerdo de los actores políticos responsables. En este sentido, son los partidos mayoritarios, PSOE y PP, los que están llamados a entenderse necesariamente, porque de lo contrario la renovación de las instituciones afectadas deviene imposible en términos de aritmética parlamentaria. Desde esta perspectiva, no cabe sino censurar la actitud obstruccionista mantenida por el principal partido de la oposición en la actual legislatura, apelando a justificaciones inaceptables tales como el veto a negociar con Unidas Podemos –que gobierna en coalición con el Partido Socialista– o, más recientemente, la exigencia de modificar el sistema de elección del CGPJ que está vigente en la actualidad.

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Sin embargo, este modo de proceder, lejos de ser coyuntural y circunscrito al fragmentario contexto político existente en nuestro actual Parlamento, es de índole estructural. En efecto, la tendencia a la ‘colonización’ partidista de las instituciones referidas viene siendo un lugar común en nuestra experiencia democrática, que ya se hizo visible durante la larga fase de bipartidismo imperfecto que estuvo vigente hasta 2015. El hecho a subrayar es que, ahora como entonces, las fuerzas políticas llamadas a decidir tienden a concentrar su interés preferente en asegurarse cuotas de representación en los correspondientes órganos y no, como cabría esperar, en lograr un acuerdo a partir de un elenco de candidatos propuestos.

Esta situación (que los italianos, con una amplia experiencia en estas prácticas, denominan lotizzazione) trae consigo que la exigencia de mayoría cualificada, en vez de funcionar como un acicate para lograr el imprescindible consenso, termine por convertirse en un instrumento de bloqueo que beneficia a quienes no están dispuestos al diálogo. Consecuentemente, se torna inviable el efecto que, según señalaba Hans Kelsen ya en los años 30 del siglo pasado, resulta consustancial al procedimiento parlamentario, que “con su técnica, con sus controversias dialécticas, discursos y réplicas, argumentos y refutaciones, tiende a la consecución de transacciones” (Esencia y valor de la democracia, 1934).

Por lo demás, esta incapacidad de las cámaras para cumplir con el mandato de renovar las más altas instituciones del Estado no se presenta como un fenómeno aislado, sino que es una manifestación (otra más) de la seria crisis que aqueja nuestro sistema parlamentario y que se manifiesta en la paulatina relajación de las funciones que tiene constitucionalmente encomendadas (artículo 66.1): el ejercicio de la potestad legislativa del Estado (el número de leyes aprobadas es marginal), la aprobación de sus Presupuestos (a finales de 2020 seguimos con la ley presupuestaria de 2018) y el control de la acción del Gobierno (caracterizado por unos niveles deliberativos ínfimos). Ante tan sombrío paisaje, no puede extrañar que entre la ciudadanía avance la percepción de que el Parlamento es una institución lastrada por la incapacidad de los partidos políticos y para la que cumplir con sus tareas parece ser una misión imposible.

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