¿Salió rana el referéndum peruano?

La de Perú es una democracia atípica. La politología ha sostenido que los partidos institucionalizados y enraizados en la sociedad son un pilar fundamental de la democracia representativa: que una democracia moderna no puede funcionar sin ellos. Perú lo contradice. Ahí están sus buenos indicadores relativos (este año, el informe de Freedom House califica al país como una ‘democracia completa’) pese a que desde que Alberto Fujimori (1990-2000) renunciara a su tercera Presidencia enviando un fax desde Japón, todos los presidentes han culminado su mandato con niveles de apoyo popular extremadamente bajos y sus partidos prácticamente han desaparecido en la siguiente elección.

El anteúltimo, el comandante del Ejército en retiro Ollanta Humala (2011-2016), fundó en 2005 –sobre las bases de otro partido político dominado por su familia– el Partido Nacionalista Peruano (PNP). En 2006 se presentó como miembro del club de líderes de izquierda que por entonces brillaba en la región andina: Hugo Chávez en Venezuela (1999 hasta su muerte en 2013) y Evo Morales en Bolivia (2005-), a los que pronto se sumaría Rafael Correa en Ecuador (2007-2017). Humala perdió esas elecciones, pero triunfó en las siguientes con la alianza Gana Perú (y dejó el club para adoptar políticas de libre mercado). En 2016, al final de su mandato, su partido no llegaba, según las encuestas, al 2% de apoyos y ni siquiera presentó candidatura al Ejecutivo.

El último presidente electo, Pedro Pablo Kuczynski, también había creado (como Fujimori y Humala) su propio partido para las elecciones de 2016: Peruanos Por el Kambio (PPK, con las iniciales de su nombre), y renunció tras superar un primer impeachment. El precio fue el indulto a Fujimori, condenado por crímenes de lesa humanidad en la supuesta lucha contra el terrorismo. Pero no le valió ni a Fujimori, porque la Justicia anuló el indulto, ni a PPK, porque sufrió un nuevo juicio político ante el que decidió renunciar, seguro de la derrota.

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Otro ex presidente, Alán García (del histórico partido superviviente, el Partido Aprista Peruano) estuvo unos días encerrado en la embajada uruguaya en Lima, donde había pedido asilo como perseguido político. El presidente uruguayo Tabaré Vásquez no se lo concedió. A García se lo acusa de pura y dura corrupción (otro más para la trama Odebrecht).

Keiko Fujimori, la líder de la oposición agrupada en Fuerza Popular y heredera del fujimorismo (aunque en disputa con su hermano Kenji), está desde noviembre en prisión preventiva acusada de un escándalo de corrupción que involucra a su partido (nuevamente, Odebrecht). Por si fuera poco, en octubre de este año el por entonces juez de la Corte Suprema de Justicia César Hinostroza se fugó a España tras ser acusado de liderar una organización criminal en el interior de la Judicatura. Lo pescaron en Madrid. Su extradición se está tramitando.

Lo que en el nivel nacional luce inestable y asolado por la corrupción, en el nivel local se traduce en una enorme fragmentación, corrupciones múltiples y una profunda desconexión con Lima. Durante el gobierno de Humala, por ejemplo, en las elecciones intermedias de 2014 su partido ganó apenas 16 municipios distritales de 1.647 y una sola municipalidad provincial de un total de 195. Para sobrevivir, los partidos y movimientos regionales desarrollan incluso estrategias de ‘vientres de alquiler’, por las que organizaciones políticas sin capacidad de generar sus propias candidaturas las ofrecen al mejor postor. La puja es constante, como muestran los más de 5.000 referendos revocatorios contra las autoridades locales registrados desde 1997, muchos impulsados por los perdedores de la última elección contra el ganador. Perú es ‘el campeón mundial de la revocatoria’.

Éste es, muy resumido, el escenario en que se mueve el presidente Martín Vizcarra, en el cargo desde la renuncia de Kuczynski. No es fácil. Poco tiempo después de asumir, durante su discurso del día nacional (el Día de la Independencia, 28 de julio) anunció que convocaría un referéndum para promover la reforma judicial y política. En un país con semejante déficit de legitimidad, no sorprende que la consulta popular haya ilusionado a la ciudadanía. Lo prueba el aumento del apoyo del presidente: según IPSOS, pasó del 35% a 65% de aprobación entre julio y noviembre. En aquel momento, Keiko Fujimori estaba acariciando su oportunidad de llegar a la Presidencia tras dos intentos fallidos y una guerra literamente fraticida de la que había salido reforzada como líder. Ahora la hija de Fujimori está fuera de juego, y en un país con partidos tan débiles y personalistas la fuga de dirigentes de Fuerza Popular funciona a toda máquina. El referéndum podía ser una oportunidad para echar un poco de aire fresco en un sistema político viciado.

El presidente (que, según la Constitución, no puede iniciar un referéndum) envió al Congreso cuatro propuestas para que se discutan y sometan a consulta. Espejitos de colores se mezclaron con piedras preciosas. Las preguntas refirieron a la aprobación de:

  • La reforma constitucional sobre la conformación y funciones de la Junta Nacional de Justicia, antes Consejo Nacional de la Magistratura.
  • La financiación de organizaciones políticas.
  • La prohibición de la reelección inmediata de parlamentarios.
  • El restablecimiento de la bicameralidad en el Congreso.

Las tres primeras se aprobaron con el apoyo de alrededor del 80% de los votos; la última se rechazó por un porcentaje semejante. La participación alcanzó el 77% (resultados publicados por la ONPE con el 94% del voto escrutado).

El proyecto de crear la Junta Nacional de Justicia busca evitar la manipulación política del cuerpo. Es una propuesta de calado que hubiera requerido de mayor tiempo de debate para evitar contradicciones e inconsistencias jurídicasaunque puede en cualquier caso contribuir a una reforma judicial necesaria. La segunda limitará la financiación de los partidos y ha entrado en la arena pública casi sin controversia, aunque impone restricciones a los espacios en medios de comunicación que en otros países, como Ecuador, han sido muy polémicos. Algunas voces críticas señalan que no es necesario constitucionalizar asuntos que podían resolverse en la  Ley de Organizaciones Políticas, donde ya se regula buena parte de lo que ahora entrará a la Constitución.

La necesidad de la tercera reforma –impedir la reelección de congresistas– es contradicha por una rápida observación de los datos: en Perú, la tasa de reelección parlamentaria en los últimos 30 años ronda el 27%, es una de las más bajas de la regiónDe los actuales 130 congresistas, 105 ocupan el cargo por primera vez. Curiosamente, la fundamentación de la ley da cuenta de este hecho y destaca que hay un decrecimiento de la reelección. En teoría, si el recambio es importante, también lo es el conocimiento acumulado y una de las claves del buen funcionamiento legislativo parece estar en una buena combinación de ambos. ¿Por qué una reforma que parece innecesaria? Por su capacidad de movilización: en un país asolado por la corrupción, el discurso antipartidos-antipolítica-antiélite vende y los políticos parecen cada vez más dispuestos a invertir en popularidad, aunque a veces tenga poco sentido o el sentido sea negativo.

La cuarta propuesta era la joya de la corona. La Constitución peruana de 1993, impulsada por Fujimori tras su auto-golpe de 1992 (cuando ordenó cerrar el Congreso), suprimió la segunda Cámara. El Congreso es, junto a los partidos, una de las instituciones más desprestigiadas; de ahí que la medida, a diferencia de la prohibición de reelección, generase cierto escepticismo.

El profesor y analista político Fernando Tuesta Soldevilla ha argumentado a favor de la necesidad de esta reforma. Ha comparado el país (23 millones de electores/130 representantes) con otros como Eslovenia (1.713.067 electores/130 congresistas); Honduras (5.996.253 electores/128 representantes) o Uruguay (2.620.791 electores/129 congresistas). Pese a que Perú es entre seis y 12 veces más grande que los países mencionados, tiene menos representantes. Incluso en perspectiva histórica, el número de legisladores ha disminuido en relación a los 199 de 1913  o los 240 de 1992 (año en que los electores eran la mitad de los actuales). La ecuación es sencilla: a menos escaños por circunscripción, menos proporcionalidad entre los votos obtenidos y los escaños ganados. A eso se suma que contar con una sola Cámara no contribuye a cambiar el escenario de desconexión entre lo local y lo nacional.

Además de restablecer la bicameralidad, el presidente Vizcarra buscaba crear mecanismos de re-equilibrio en la relación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, una de las principales explicaciones de la inestabilidad de los últimos años. Pero el Congreso, dominado por la oposición fujimorista, ha discutido arduamente las propuestas (la cuarta en particular) hasta incluir un considerable número de cambios. Más que la cantidad, ha sido la introducción de una cuestión de confianza que pone en serio riesgo al Ejecutivo lo que ha conducido al presidente a anunciar su voto afirmativo a las tres primeras preguntas y el rechazo de la última. Los referendos no tienen por qué ser binarios y polarizantes, pero tal como se ha diseñado e implementado el mecanismo en Perú, el resultado deriva en el empobrecimiento del debate y la simplificación inadecuada de las opciones disponibles.

Dado que el proceso fue atípico y novedoso para Perú, las autoridades electorales operaron sin el necesario marco orientador de su supervisión. Así, se prohibió a las autoridades hacer campaña lo que, cruzado con el nivel de complejidad de las reformas planteadas, debilitó las posibilidades de que la ciudadanía ejerciese un voto informado. En el mundo de la anti-política y los partidos débiles, se prohibió hacer política.

¿Salió rana? Sí y no. La reforma judicial tiene elementos positivos, pero se perdió la oportunidad de restablecer el bicameralismo. Las otras dos cuestiones no tendrán efectos inmediatos. El presidente ha salido fortalecido a pesar de no haber promovido su reforma estrella. Ahora tiene la oportunidad de utilizar su capital político para impulsar una necesaria agenda de reformas, pero también para recuperar la política.

Autoría

1 Comentario

  1. Luis Vélez
    Luis Vélez 12-12-2018

    El artículo muy completo. Es difícil describir resumidamente la actual situación política peruana. Personalmente creo que el referendo NO «salió rana». El balance es positivo: el pueblo desautoriza a un congreso desprestigiado e impopular. Sin duda la bicameralidad tendrá que volver a ser propuesta en otras condiciones, es necesaria una representatividad geográfica más equilibrada.

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