Schengen y el coronavirus: ¿es posible el cierre de las fronteras entre estados de la UE?

Schengen proporciona una de las ventajas más visibles de la UE a sus ciudadanos: viajar entre 26 Estados miembros (y también a Suiza, Noruega o Islandia, que asimismo aplican Schengen mediante acuerdos con la Unión) igual que si lo hicieran dentro de su propio país. Sin embargo, el cierre de fronteras interiores está previsto, aunque sólo con carácter temporal, por razones de protección del orden público o la seguridad interior de los Estados participantes. Lo hace el Código de Fronteras Schengen (Reglamento UE 2016/399). Y hay precedentes: durante la crisis de los refugiados, o tras los atentados yihadistas, o con motivo de eventos deportivos internacionales, o reuniones del Consejo Europeo, del G7, o, más recientemente (y en España), durante la Cumbre Mundial del Clima. Lo que no tiene antecedentes es que el cierre fronterizo temporal dentro del espacio Schengen sea por razones de salud pública. No se hizo así con la Gripe A, el SARS o el Ébola.

Según el Tribunal de Justicia de la UE, la protección del orden público, como límite a la libre circulación de personas, requiere que haya una amenaza suficientemente seria para alguno de los intereses fundamentales de la sociedad. No parece difícil asumir ahora, pese a no haber precedentes, que entre esos intereses fundamentales se halla la protección de la salud pública. Parece, pues, que Schengen no prohíbe el cierre fronterizo temporal como consecuencia del COVID-19, aunque tampoco obligue a ello. Además, los artículos 45 y 52 del Tratado de Funcionamiento de la UE se refieren a la salud pública como excepción a las libertades de circulación de personas, aunque esa excepción ha sido interpretada restrictivamente por el Tribunal de Justicia.

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El mecanismo para restablecer temporalmente los controles fronterizos dentro del espacio Schengen comprende tres procedimientos, regulados en el Código de Fronteras Schengen. El tercero (artículo 29) es de iniciativa comunitaria, por recomendación del Consejo a propuesta de la Comisión, y su supuesto tipo es cuando colapsan los controles en las fronteras exteriores por afluencia masiva de inmigrantes de terceros países y así lo constata el Mecanismo de Evaluación Schengen. Fue lo que sucedió con la denominada “crisis de los refugiados”. No se baraja ahora esta alternativa por la Comisión, pero tampoco se descarta en función de cómo evolucionen los acontecimientos con el Coronavirus.

En cambio, los dos primeros procedimientos buscan compatibilizar la discrecionalidad y la iniciativa y competencia de cada Estado para decretar el cierre transitorio de sus fronteras dentro del espacio Schengen con un esquema comunitario de notificación y seguimiento de esa decisión discrecional. Se trata de un planteamiento innegablemente disuasorio, reclamando la explicación a los demás Estados miembros, a la Comisión, e incluso al Parlamento Europeo, de las razones del restablecimiento temporal, y de los resultados alcanzados. 

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Por amenazas graves para su orden público o seguridad interior, un Estado puede restablecer controles en sus fronteras con el espacio Schengen durante un máximo de treinta días, prorrogables hasta seis meses. Se trata del primer procedimiento. El Estado debe informar con antelación a los demás y a la Comisión, sobre los motivos, pasos fronterizos afectados, fecha y duración del restablecimiento, pudiendo los Estados o la Comisión opinar sobre la medida, consultarse en reuniones conjuntas, u organizar una cooperación mutua.

El segundo procedimiento de iniciativa estatal permite que un Estado miembro excepcionalmente restablezca de forma inmediata los controles en sus fronteras interiores con todo o parte del espacio Schengen, durante no más de diez días prorrogables sucesivamente hasta veinte más y sin sobrepasar dos meses en total, debido a razones inminentes de orden público o seguridad interior. Ese Estado ha de notificar el restablecimiento y sus razones a los demás Estados participantes en Schengen, y a la Comisión. 

Ninguno de estos dos procedimientos permite a la Comisión prohibir el restablecimiento estatal de los controles fronterizos. Pero nada impide a esta, como Guardiana de los Tratados, advertir a un Estado miembro de que podría estar incumpliendo el Derecho comunitario, si así fuera, y denunciarle por ese incumplimiento ante el Tribunal de Justicia, quien puede imponer multimillonarias sanciones, incluso periódicas si se constata el incumplimiento y este persiste.

Pese al llamamiento de la Comisión Europea a no cerrar fronteras por el Coronavirus, Austria, y Eslovenia han restablecido los controles con Italia. Hungría ha hecho lo propio con Eslovenia y Austria. España ha suspendido vuelos y circulación con Italia. Se controla la fiebre en las fronteras germanopolaca y germanocheca, aunque permanecen abiertas, mientras que Suiza ha cerrado pasos fronterizos menores con Italia y controla más estrictamente los mayores. Tras la notificación austríaca, la Comisión ha cuestionado la utilidad del restablecimiento de los controles fronterizos como medida más apropiada en detrimento de otras posibles, señalando que vigilará la proporcionalidad y necesidad de esos controles, y que mantiene reuniones regulares con los Estados Schengen.

Según Eurostat (2018), 1,9 millones de personas cruzan diariamente alguna frontera interior de la UE por motivos laborales, 320 millones realizan ese cruce una vez al año, y 39 millones lo hacen por negocios. Cerrar esas fronteras podría tener un enorme impacto económico negativo, pues el 64% de los intercambios comerciales de los Estados miembros de la UE se lleva a cabo dentro del mercado único europeo. Un estudio solicitado por el Parlamento Europeo sobre el coste de no tener Schengen lo estima en una horquilla de 5.000 a 18.000 millones de euros anuales por las oportunidades de negocio perdidas, el tiempo que requieren las formalidades aduaneras, las mayores dificultades para la llegada de suministros a empresas, o la pérdida de viajes turísticos ante la incomodidad de pasar un control fronterizo. Además, obviamente, del retroceso en derechos que perder Schengen supondría para los ciudadanos europeos.


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