Un marco para las inversiones estratégicas dentro de la gobernanza económica europea

Una acción concertada de reformas estructurales e inversiones estratégicas es necesaria para modernizar las economías europeas y lograr una mayor productividad y crecimiento futuros. Hay que recordar que el gap de productividad de la economía europea con respecto a Estados Unidos no se ha reducido en la ultima década, siendo más o menos constante. Mientras tanto, China ha logrado incrementos de productividad notables a pesar de una cierta ralentización en los ultimos años.

La Comisión Europea está trabajando con los estados miembros para lograr una mayor coherencia entre las reformas identificadas en el proceso de gobernanza económica europeo y las necesarias inversiones estratégicas. Se trata de que tanto reformas como inversiones trabajen de manera más estrecha para lograr objetivos comunes. De manera muy particular, se busca un mejor uso de los fondos europeos para el periodo 2021-2027, ayudado por la asistencia técnica de la Unión Europea.

Las recomendaciones económicas anuales a los estados miembros, propuestas por la Comisión y adoptadas por el Consejo (en el proceso conocido como el Semestre Europeo) ofrecerán desde este año un marco más completo para guiar ambas.

1. ¿Qué es el Semestre  Europeo?

Introducido en 2010 durante la llamada crisis del euro, es el ciclo anual de coordinación de las políticas económicas de la UE. Permite a los estados miembros debatir, coordinar y hacer un seguimiento de sus planes económicos y presupuestarios.

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La coordinación de las políticas económicas nacionales es una tarea compartida de los estados miembros y las instituciones comunitarias. Los países de la Unión Europea, y en especial los de la zona euro, garantizan de este modo su conformidad con objetivos comunes: asegurar unas finanzas públicas saneadas (evitando una excesiva deuda pública), evitar desequilibrios macroeconómicos desmesurados en la Unión Europea, aplicar reformas estructurales que favorezcan el crecimiento y el empleo y, finalmente, estimular la inversión.

En el Semestre Europeo se establecen las prioridades económicas generales de la UE, a propuesta de la Comisión. A la vez, se ofrecen orientaciones estratégicas a los gobiernos de los estados miembros para el año siguiente bajo la forma de recomendaciones. La discusión de los planes económicos y presupuestarios, durante los primeros seis meses, permite establecer un marco para la elaboración de los Presupuestos nacionales en la segunda mitad del año. Esta interacción permite integrar la discusión multilateral y hacer una vigilancia colectiva efectiva.

Es importante recalcar que durante todo el año, la Comisión  está en un diálogo continuo con estados y stakeholders para vigilar la puesta en marcha de las medidas acordadas. En este proceso, es clave el intercambio continuo entre estados miembros e instituciones europeas (ver anexo).

2. Los fondos europeos en el nuevo periodo 2021-2027: una ofensiva de inversión para modernizar la economía europea

Una demanda creciente por parte de los estados en los últimos años ha sido asegurar una mayor coherencia entre los fondos europeos y la gobernanza económica en el contexto del Semestre Europeo.

Esto tiene sentido: si la Unión establece prioridades de reformas para el sector eléctrico en un Estado miembro, por ejemplo, parece evidente que las inversiones del Presupuesto comunitario deben dar soporte a estos objetivos de manera efectiva, simple y visible.

El nuevo Presupuesto de la Unión para el periodo 2021-2027 (el llamado Marco Financiero Plurianual) ha tenido, por tanto, como uno de sus objetivos fundamentales el reforzar la coordinación de las políticas económicas, teniendo en cuenta las especificidades regionales.

Esto se ha reflejado en diversas propuestas legislativas como, por ejemplo, el Reglamento de Disposiciones Comunes (Common Provisions Regulations), que gobierna los cinco fondos estructurales y de inversión europeos, conocidos coloquialmente como fondos de cohesión.

Hay que recordar que más de la mitad del Presupuesto de la UE se canaliza a través de estos fondos, gestionados conjuntamente por la Comisión Europea y los países de la UE. Los fondos de cohesión representarán alrededor de 600.000 millones de euros en este próximo periodo. Se trata de una cantidad considerable a disposición de los estados miembros destinada a inversiones creadoras de empleo y un medio ambiente europeo sostenible.

Los fondos estructurales y de inversión europeos se concentran principalmente en cinco sectores:

  • Investigación e innovación
  • Tecnologías digitales
  • Reducción de las emisiones de carbono
  • Gestión sostenible de los recursos naturales
  • Pequeñas empresas

Estos fondos también cubren intangibles y formación a través de (por ejemplo) el Fondo Social Europeo.

Como en el caso del Semestre Europeo, el diálogo con los estados miembros es clave. La competencia sobre los fondos es compartida y parte de un ejercicio de programación plurianual: una serie de programas de inversión que canalizan la financiación a las diferentes regiones y proyectos en los ámbitos de actuación correspondientes.

A esto hay que añadir otros fondos para la inversión como:

  • InvestEU, que es la continuación del ‘plan Juncker’, pretende movilizar 650.000 millones de euros dando garantías al Banco Europeo de Inversiones y a los bancos públicos de desarrollo nacionales.
  • El mecanismo Conectar Europa (Connecting Europe Facility), que fomenta las conexiones de infraestructuras energéticas, digitales y de transporte, con 42.300 millones de euros.
  • Horizonte Europa, con 100.000 millones de euros, es el ambicioso programa de financiación de la investigación y la innovación.

En el caso de España, cerca de 40.000 millones de euros en ‘fondos de cohesión’ estan disponibles en el periodo 2014-2020, lo que representa el 0,5% del Producto Interior Bruto. A finales de 2018, 24.000 millones estaban destinados a proyectos concretos. Además, dentro del mecanismo Conectar Europa, hay 600 millones de euros para proyectos de infraestructuras e interconexiones. Finalmente, centros de investigación y firmas innovadoras se han beneficiado de Horizonte 2020 con 3.300 millones de euros.

3. Un primer paso : el Semestre Europeo en 2019 – la identificación de las necesidades de inversión y la utilización concreta de los fondos europeos

El diálogo entre las instituciones europeas y los estados miembros en torno a la programación de los fondos de cohesión y sobre las reformas económicas en el Semestre se han alineado en el ejercicio de 2019.

El Semestre Europeo es la plataforma óptima para una discusión estratégica sobre la modernizacion de las economías europeas. La Comisión, debido a su conocimiento horizontal de cuestiones clave (tecnológicas, energéticas, educativas, sociales, de finanzas públicas…) puede ayudar a los estados en la mejor identificación de las necesidades estratégicas de inversion y, además, contribuir a la mejor manera de financiarlas.

Este año, la Comisión Europea ha introducido una doble novedad en el proceso del Semestre Europeo. Para reforzar la coherencia entre la gobernanza económica y la utilización de los fondos europeos (y, de manera particular, los fondos de cohesión):

  1. Los análisis país de la Comisión en el Semestre (Country Reports) publicados en febrero incluyen un análisis mas profundo de las necesidades de inversión para cada uno, tanto del sector público como del privado, deteniéndose en áreas fundamentales para la productividad donde es peor la posición relativa del país. Este análisis se ha beneficiado del conocimiento del Banco Europeo de Inversiones. Un ejemplo sería Alemania, que tiene un retraso significativo en cuanto al despliegue de banda ancha de ultima generación. Otro ejemplo serÍa Portugal, donde la renovación de las infraestructuras portuarias y la conexión de transporte ferroviario con el resto del Mercado Único Europeo aparecen como fundamentales para su desarrollo económico futuro.
  2. Un nuevo anexo al informe país, en el que se detalla cómo los fondos estructurales y de cohesión pueden contribuir a solucionar esas necesidades. Este nuevo documento es el punto de partida para las negociaciones de programacion de los fondos para el periodo 2012-2027. Hay que recalcar que los fondos están sujetos legalmente a áreas prioritarias y que el trabajo dentro del Semestre actúa como una guía sobre dónde sería más efectivo invertir de acuerdo con esas áreas. No todas las necesidades de inversión pueden ser cubiertas con los fondos, pero éstos pueden contribuir de manera relevante en áreas concretas.

La siguiente cita tendrá lugar el 5 de junio de 2019, cuando la Comisión publique las nuevas recomendaciones específicas para cada país, y donde se incluirá un mayor peso de las ligadas a las inversiones estratégicas. Estas recomendaciones deberán guiar las decisiones de inversión durante el proceso de programación de los fondos en el periodo 2021-2027.

Estos avances deben llevar a una doble discusión, a nivel nacional y europeo, en los próximos años:

  • Cuáles son los proyectos concretos que deben ser financiados por su interés estratégico (por ejemplo, qué puertos han de ser modernizados para estimular el comercio, qué conexiones ferroviarias, qué inversiones en educación, qué interconexiones energéticas, qué programas de reindustrialización de pymes, qué infraestructuras para la digitalización de la economía…) y,
  • Cómo financiar estas inversiones (y los proyectos concretos) de manera más eficiente: qué proyectos han de serlo por el sector público y cuáles desde el privado, cómo optimizar los fondos europeos que están destinados a estos objetivos estratégicos y hacer uso de la asistencia técnica.

La Comisión ha dado un primer paso para ligar de una manera estratégica y efectiva los fondos de cohesión a las reformas identificadas en el Semestre: no de manera normativa, sino profundizando en el diálogo con los estados Miembros y con un acercamiento positivo para un mejor resultado.

Esta mayor coherencia se debe extender progresivamente a otros fondos como InvestEU, Conect Europe Facility o Horizon Europe, donde es crítico que los estados entiendan todas las oportunidades que presenta el nuevo Presupuesto Europeo.

Anexo: la coordinacion anual, un ciclo de noviembre a octubre

En septiembre, el presidente de la Comisión Europea plantea en su discurso sobre el Estado de la Unión, en el Parlamento Europeo, las prioridades políticas, económicas y sociales para el curso político. En noviembre, este ciclo anual empieza efectivamente. La Comisión fija entonces de manera detallada las prioridades de política económica para el año siguiente en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento (‘Annual Growth Survey’). Estas orientaciones se articulan en torno a tres aspectos: la inversión, las reformas estructurales y la reducción de la deuda pública. También en noviembre, la Comisión publica las recomendaciones para la zona euro en su conjunto. Estos documentos ofrecen el marco para las posteriores recomendaciones nacionales publicadas en primavera.

Antes, en febrero, la Comisión publica informes para cada país analizando la situación macroeconómica y social y el progreso en la puesta en marcha de las reformas. El análisis es particularmente detallado para los países que se encuentran dentro del procedimiento de desequilibrios macroeconómicos (que, junto con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, responsable de la vigilancia fiscal, representa las áreas donde las instituciones europeas tienen más competencias).

El diálogo entre la Comisión y los estados miembros se intensifica en ese momento: la formulación de políticas nacionales siempre tiene que ser sobre un diagnóstico compartido entre la Unión Europea y los estados.

En abril, cada uno de ellos presenta a la Comisión su plan nacional de reformas y su programa de estabilidad o convergencia (planes presupuestarios a tres años). En estos programas, los países reportan sobre políticas específicas para reforzar el crecimiento y el nivel de empleo, para corregir desequilibrios macroeconómicos y para poner en marcha las reformas requeridas en las recomendaciones del año anterior. La Comisión analiza estos planes durante toda la primavera.

A finales de mayo, la Comisión formula recomendaciones de políticas nacionales para los próximos 12-18 meses. Éstas son discutidas entre los estados miembros en el Consejo. Los jefes de Estado y de Gobierno dan su respaldo en junio, antes que el Consejo de la Unión Europea las adopte formalmente un mes más tarde. Los gobiernos nacionales deben entonces incorporar esas recomendaciones en sus planes de reforma y sus planes presupuestarios.

El ciclo termina el mes de octubre, cuando los gobiernos nacionales presentan sus nuevos proyectos de planes presupuestarios, en los cuales atienden a las recomendaciones adoptadas en julio. La Comisión analiza esos planes conforme al Pacto de Estabilidad y Crecimiento y a las recomendaciones de mayo y publica una opinión en noviembre. Estas opiniones son discutidas en el Consejo de Ministros de Economía y Finanzas (Ecofin).

Con estos documentos y un nuevo Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento, el ciclo vuelve a empezar de nuevo en noviembre.

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