Un paso más hacia la aprobación del presupuesto europeo 2021-2027

Los negociadores del Parlamento Europeo (PE) y de los gobiernos de los estados miembros de la UE, bajo la Presidencia alemana, llegaron el martes a un primer acuerdo sobre el Marco Financiero Plurianual para 2021-2027 (MFP 2021-2027). Con ello, dieron un paso crucial para la activación del plan europeo de recuperación Next Generation EU.

En las últimas semanas, se habían celebrado numerosas rondas de negociación, y a la dramaturgia tradicional de este tipo de negociaciones se añadían, en esta ocasión, varios elementos considerados históricos: el volumen de los fondos; el hecho de que, por primera vez, la Comisión Europea, en nombre de la Unión, podrá acudir a los mercados financieros para emitir deuda; la vinculación de los fondos con el cumplimiento de Estado de derecho; pero también la urgencia con la que los estados miembros requieren los recursos para paliar los efectos de la pandemia. Con el acuerdo se corta el nudo gordiano, pero aún quedan por resolver varios detalles que pueden provocar sorpresas de última hora. El acuerdo todavía necesita el respaldo formal del PE, y ha de ser ratificado por los parlamentos nacionales.

Muchos recordarán el Consejo extraordinario del 20 de julio, cuando los jefes de Estado y de Gobierno llegaron a un acuerdo político sobre el plan de recuperación y el MFP 2021-2027. Éste preveía una dotación presupuestaria de más de 1,82 billones de euros, de los que 1,07 billones eran para el MFP y 750.000 millones para el Next Generation EU. Ambos instrumentos, siguiendo los objetivos políticos de la Comisión, están principalmente orientados a la recuperación de la pandemia y a las transiciones ecológica (30%) y digital (20%).

A pesar de la dimensión del paquete y de la urgencia de tener que llegar a un acuerdo para implementar cuanto antes los programas, el PE demandó mejoras inmediatamente después del Consejo de julio. La lista fue larga:

  • Aumentar los recursos para el MFP en 39.000 millones de euros para incrementar las dotaciones de los programas orientados hacia la investigación, la salud o la educación.
  • Mejora de la gobernanza democrática del paquete de recuperación y del MFP.
  • Un compromiso vinculante con las nuevas fuentes de ingresos de la UE.
  • Un mecanismo claro que vincule la financiación de la UE al respeto del Estado de derecho.

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Pero, ¿cómo puede obstaculizar el PE las negociaciones? El Parlamento Europeo ha ido asumiendo paulatinamente un nuevo papel en la negociación del MFP, principalmente sin reformas del Tratado. Por un lado, al utilizar la estrategia de ser el primero en actuar (first mover strategy), el PE ha potenciado su poder de negociación; y, por otro, durante el proceso de negociación estableció vínculos entre los distintos ámbitos, exigiendo a su vez más recursos para apoyar otras reformas políticas. Aunque el PE sólo tiene derecho de veto en la adopción del MFP, puede condicionar así su consentimiento con más flexibilidad y con programas de gasto específicos. Pero el rol del PE no sólo se limita a la fase final, sino que ha conseguido una ‘politización’ del debate sobre el MFP y el plan de recuperación.

En este sentido, con una estrategia de negociación firme, el PE ha demostrado en los últimos meses que es el defensor del interés europeo que puede mejorar las previsiones presupuestarias para ámbitos de fundamental interés para la UE y sus ciudadanos. Y aunque el PE no ha conseguido el máximo, se puede confirmar que el acuerdo refleja sus posiciones.

En primer lugar, éste incluye un refuerzo específico de algunos programas de la UE con valor añadido europeo, incluidos Horizonte Europa, EU4Health y Erasmus+, de más de 16.000 millones de euros en comparación con el acuerdo de julio. De esta cifra, 12.500 millones son ‘dinero fresco’ y proviene de los ingresos de las multas por infracciones de competencia de la UE, que hasta ahora eran abonadas a los estados miembros.

En segundo lugar, el acuerdo concreta los nuevos ingresos previstos para las arcas de la UE, con la finalidad de que el bloque pueda devolver los 750.000 millones de euros que tiene previsto pedir en los mercados financieros después de la pandemia de Covid-19. Sin estos recursos, se temía que futuros MFP podrían ser utilizados para liquidar el endeudamiento de la UE. En concreto, se especifica que junto al impuesto sobre plástico no reciclado, una norma efectiva a partir de 2021, se plantea la activación de un impuesto al comercio de emisiones a partir de 2023, la tasa digital a partir de 2024, y otras de cara a 2026.

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En tercer lugar, aumenta el rol del PE en la gobernanza del paquete, lo que significa que se incrementa la flexibilidad para que la UE pueda responder a necesidades financieras imprevistas; y se prevé una mayor participación parlamentaria en la supervisión de los nuevos ingresos propios.

En cuarto lugar, aunque los jefes de Estado y de Gobierno diluyeron considerablemente en julio la condicionalidad del cumplimiento del Estado de derecho, propuesta por la Comisión en 2018, la semana pasada el PE y el Consejo reforzaron de nuevo este instrumento y acordaron un mecanismo para suspender los fondos comunitarios en caso de deriva autoritaria.

Pese al optimismo por el desbloqueo, y como ya se puso de manifiesto durante los últimos meses, el acuerdo sigue orientándose hacia la marca del 1% del Producto Interior Bruto de la UE, frente al 1,3% exigido inicialmente por el Parlamento Europeo. En este sentido, el acuerdo sólo restablece parcialmente los recortes aplicados por el Brexit en los programas más relevantes y orientados hacia el futuro del MFP.

El fondo de reconstrucción no recompensa estos recortes, no tiene la misma naturaleza, no cuenta con los mismos mecanismos de gestión ni tiene la misma dimensión temporal. A pesar de la lenta evolución del MFP durante los últimos años hacia un Presupuesto más orientado hacia objetivos y desafíos comunes de la UE, el del periodo 2021-2027 recupera el fuerte enfoque en las políticas tradicionales, como la política de cohesión y la Política Agraria Común.

En la última negociación entre el Consejo y el PE también ha quedado de manifiesto que el MFP 2021-2027 se ha convertido en moneda de cambio en las negociaciones del plan Next Generation EU. El MFP –a pesar de la crítica sobre su falta de flexibilidad y suficiencia– es un instrumento europeo con base en el Tratado de Lisboa y, desde 1988, da seguridad y continuidad a la financiación de los programas de la UE. En contraposición, el fondo de recuperación es un instrumento ad hoc sin base jurídica en los tratados y orientado a inversiones muy concretas en un plazo determinado.

No obstante, y para terminar con un mensaje positivo, la UE ha demostrado de nuevo (según el comisario de Presupuestos, Johannes Hahn) su capacidad para actuar asegurando el apoyo vital y urgente necesario para las empresas, los ciudadanos y las regiones en esta crisis sin precedentes.

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