¿Una hoja de ruta para una mejor convivencia?

En los países de la Unión Europea viven 34 millones de personas que han nacido fuera del territorio comunitario. Representa un 8% del total de la población de la UE, que supera el 10% en países como Alemania, Suecia, Malta o Croacia, por mencionar algunos, pero que no sobrepasa el 3% en países como Hungría, República Checa o Eslovaquia, entre otros.

El 24 de noviembre, dos meses después de la presentación del nuevo Pacto sobre Migración y Asilo, la Comisión Europea presentó su Plan de Acción sobre Integración e Inclusión 2021-2027. La presentación del documento sobre migración legal en la UE, en estos momentos en consulta pública, constituirá la trifecta sobre la que se quiere seguir avanzando en las cuestiones de inmigración y asilo en el marco UE. A diferencia del Pacto, esta nueva agenda de trabajo se centra en los retos de la integración e inclusión de las “personas nacionales de países terceros” en la Unión Europea, siguiendo con comunicaciones anteriores que han ido conformando los principios básicos comunes en esta materia. Se trata de una propuesta de trabajo con más luces que sombras, aunque también las hay y no tiene carácter menor.

En el apartado de luces, cabe reconocer que la Comisión Europea ha vuelto a los orígenes de la política de inmigración y asilo que se empezó a diseñar en Tampere, reconociendo la bidireccionalidad de la integración (esto es, que supone un proceso de transformación para quienes llegan a la Unión Europea, pero también para las sociedades receptoras). Se hace mención, no sólo en el texto, sino también en su presentación, a la necesidad de reconocer la aportación de las personas migrantes y de romper con la dicotomía sempiterna del ‘nosotros’ y ‘ellos’. La comisaria Ylva Johansson lo explicitó así en su intervención, señalando que “todo el mundo desempeña un papel en construir sociedades cohesionadas y prósperas”. Además, el Plan de Acción asume la inclusión como objetivo clave de cualquier proceso de integración y, a su vez, como un mandato clave para la salud de nuestras sociedades. El lema de no dejar nadie atrás adquiere, de esta forma, una relevancia fundamental para garantizar estas sociedades prósperas, cohesionadas, diversas e inclusivas.

De igual modo, la propuesta identifica los espacios en los que es necesario ofrecer apoyos puntuales para que las personas recién llegadas gocen de mejores oportunidades para participar y contribuir en sus nuevas comunidades. Para ello, señalan la importancia de áreas como la educación y la formación continua, enfatizando la necesidad de apoyar las iniciativas escolares que favorezcan la integración y sean, a la vez, capaces de fomentar el conocimiento, el respeto y la atención a una población escolar diversa, multilingüe y multicultural. También apuntan a la necesidad de mejorar las acciones en el área de empleo, señalando que el 40% de las personas migrantes están sobrecualificadas para el trabajo que desempeñan, lo que supone una pérdida clara de su potencial, como reconoce la misma Comisión Europea. El área de salud y, por primera vez, el de vivienda, se convierten también en espacios prioritarios de actuación para favorecer la integración y la inclusión desde una perspectiva sectorial.

Además, la Comisión establece la necesidad de fortalecer, de modo transversal, las acciones que luchen contra la discriminación, trabajen para la igualdad entre sexos, den voz a las comunidades migrantes y fortalezcan la cooperación entre administraciones locales, regionales y estatales, y entre éstas y los demás actores sociales y económicos. De hecho, el énfasis en las actuaciones dirigidas a toda la población para luchar contra la discriminación y para favorecer y mejorar los procesos de acogida de las personas recién llegadas son una aportación clave en este nuevo plan. Al hablar de partenariados de colaboración, se reconoce de manera clara (tal vez más que en ocasiones anteriores) el papel clave que desempeñan las administraciones locales a la hora de garantizar la inclusión e integración de y para toda la ciudadanía.

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La Comisión también refuerza su apoyo a los estados miembros mediante la financiación de acciones de integración e inclusión, que pueden desarrollarse directamente por parte de la Comisión o a través de programas compartidos con los mismos. La existencia de unos fondos específicos supone continuar con el trabajo hecho hasta la fecha por la Comisión; pero, a su vez, merece mencionarse que el Plan de Acción reconoce la integración como un proceso de larga duración y de carácter transversal, lo que supone que este enfoque estará también presente en otros fondos comunitarios.

Principales fondos europeos para contribuir a la integración y la inclusión (2014-2020)

Como los anteriores, en este Plan de Acción se entiende que las acciones propuestas van dirigidas a la población extranjera residente legalmente en los países de la UE. Habrá que esperar al plan sobre migración legal para ver si la Comisión decide abrir, como sugiere alguna pregunta de la consulta pública, el debate silenciado sobre las personas en situación irregular en la Unión Europea. Pero, en cualquier caso, este Plan de Acción no habla exclusivamente de personas migrantes, sino que hace mención a personas migrantes recién llegadas, pero también a nacionales de la UE con origen migrante.

Y esta mención ensombrece la narrativa del Plan de Acción. Este recordatorio permanente sobre el origen migrante de la población nacional se aleja de la voluntad expresada de dejar de hablar de ‘nosotros’ y ‘ellos’. Si la Comisión Europea se cree su propia concepción de bidireccionalidad, las personas que ya son nacionales de países UE forman parte de la sociedad de acogida que debe también ser sujeto de las políticas de integración e inclusión. De otro modo, parece entenderse que hay personas que serán permanentemente migrantes, a pesar de llevar residiendo más de cinco años en la Unión o haberse naturalizado en un país miembro.

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Esta cuestión no es baladí, porque otra sombra que planea sobre el Plan de Acción es la nueva atención que el mismo presta a la lucha contra el extremismo violento y la radicalización; no porque ambas cuestiones no sean un reto en los países de la UE, que lo son, sino porque su mención en este Plan de Acción parece indicar que, de nuevo, estos problemas se consideran como fenómenos exógenos a la Unión Europea, que se producen principalmente por la falta de integración. Parece evidente que aquellas personas que optan por la violencia rompen los principios y normas de convivencia de las sociedades democráticas, pero no se trata de una violencia exportada, sino de un fenómeno que, lamentablemente, tiene hoy muchas más facetas de las que parece en el escenario europeo (véase el informe 2020 de Europol). Si la lucha contra los extremismos violentos en la Unión Europea ya tiene sus propios instrumentos de acción, las reiteradas menciones de éste a lo largo del texto parecen embrollar, más que aclarar, los debates sobre la integración y la inclusión, y puede fortalecer los discursos xenófobos que plantean un halo de sospecha permanente sobre las propias personas migrantes (o de origen migrante).

En su presentación, el vicepresidente Schinas ya señaló que la inclusión y la integración no pueden ser una obligación dictada por Bruselas. No sólo porque no sea la «receta adecuada», como apuntó, sino porque, de hecho, la Comisión carece de competencias en esta materia. Ésta puede apoyar las acciones de los estados miembros destinadas a mejorar la integración de las personas nacionales de terceros países que residen legalmente en su territorio, pero se trata de un espacio en el que no tiene margen para regular. La narrativa es importante, pero parece imprescindible reforzar también su efectividad. Porque en su Plan de Acción, la Comisión tampoco parece capaz de ofrecer mejores indicadores para homologar las actuaciones en los distintos estados miembros; indicadores no ya de resultados de integración (en ello están con los distintos informes producidos con la OCDE), sino de elaboración de acciones y políticas públicas que busquen mejorar la integración y la inclusión.

Se trata, por lo tanto, de un Plan de Acción que contiene, con alguna excepción, todas aquellas expresiones e ideas que querríamos oír quienes trabajamos para fortalecer la cohesión, la equidad y la convivencia en sociedades diversas y plurales.. Un plan de acción es una fórmula débil de desarrollar políticas públicas, y la financiación sin evaluación no es ya suficiente: pero supone un instrumento clave para compartir conocimientos, armonizar narrativas e instrumentos e innovar en acciones. Y en este escenario la Comisión sí tiene, fortaleciendo sus vías de diálogo, cooperación y trabajo con los estados miembros, y también con administraciones locales y regionales y actores socioeconómicos clave, mucho camino para recorrer. Porque las desigualdades crecen, al igual que lo hacen los discursos de odio, el racismo y la xenofobia. Luchar contra estas cuestiones parece básico para avanzar en el fortalecimiento de la convivencia democrática y el pluralismo en nuestras comunidades, lo que sí debiera defenderse como el auténtico estilo de vida europeo.

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