Venezuela, España y las sanciones europeas

El ya bautizado por algunos como Delcygate, un encuentro a horas intempestivas entre el ministro español José Luis Ábalos y la vicepresidenta venezolana Delcy Rodríguez en el aeropuerto de Barajas, ha suscitado un caluroso y embarrado cruce de acusaciones en la línea de la polarización que vivimos; pero también ha dejado un interesante debate sobre qué son las sanciones de la Unión Europea, sus efectos y su aplicabilidad en los estados miembros. A veces tiene que venir el picante de la política nacional para introducir en la conversación las, muchas veces, descoloridas cuestiones de Bruselas.

La realidad jurídica en cuanto a lo sucedido en el aeropuerto es clara: la Unión Europea no puede iniciar contra España un procedimiento de infracción (principal vía para actuar cuando un Estado miembro incumple las normas europeas) aun si se considerase que la vicepresidenta venezolana efectivamente pisó suelo español y se violó la sanción en cuestión. Sin embargo, esta falta de capacidad legal de la UE para actuar no se debe a que carezca de poder de decisión sobre sanciones, sino más bien a la materia sobre la que trata la sanción y el instrumento legal con el que ésta se aprueba.

No es una cuestión de las sanciones, sino de su base legal

Las sanciones o medidas restrictivas -como se llaman formalmente en Derecho europeo- pueden ser muy diversas. El Tratado de Funcionamiento de la UE distingue entre aquellas dirigidas a estados (definidas en el artículo 215.1) y las conocidas como sanciones hábiles (artículo 215.2), orientadas a determinados individuos o personas jurídicas para evitar que, como ha sucedido en muchas ocasiones, paguen justos por pecadores y un embargo a un país lo sufra la población y no las personas responsables.

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Otro de los elementos que puede conducir a una u otra sanción es la materia que tocan y el instrumento con el que se aprueban. Y aquí viene la cuestión importante. A la hora de aprobarlas, siempre es el Consejo de Asuntos Exteriores (esto es, los ministros de Exteriores de todos los estados miembros) el órgano competente para ello, previa propuesta conjunta del Alto Representante y la Comisión Europea. Pero el instrumento utilizado varía según la competencia. Una cuestión como la prohibición de viajar o transitar por un Estado miembro (el caso de Delcy Rodríguez) se hace por medio de una Decisión PESC (Política Exterior y de Seguridad Común) por ser un tema de competencia estatal cuya aplicación depende de cada país. Este tipo de decisiones son actos del Consejo que carecen de carácter vinculante porque, como dice el artículo 31 del TUE, no pueden convertirse en actos legislativos.

Sin embargo, ello no quiere decir que todas las sanciones sigan la misma suerte. Hay otras que sí se convierten en ley a nivel europeo al ser aprobadas por medio de un reglamento y tocar temas sobre los que la UE sí tiene competencia. Éste es el caso de otras sanciones que también afectan a individuos del régimen de Nicolás Maduro como la vicepresidenta venezolana. Así, el Reglamento prohíbe poner a disposición de estas personas fondos o recursos económicos, o impone la obligación de bloquear o congelarlos (artículo 8 del Reglamento). A diferencia de la Decisión, el Reglamento concluye diciendo que “será vinculante en su integridad y directamente aplicable en todos los estados miembros”, marcando de este modo un carácter legal eminentemente distinto.

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Esta distinción repercute en las consecuencias legales de su incumplimiento. Como bien explicó el Alto Representante, Josep Borrell, en el Parlamento Europeo, no puede llevarse a cabo un procedimiento de infracción contra un Estado miembro en virtud de una Decisión PESC. Y, en efecto, esto es lo que dicta el artículo 275.1 del TFUE, al excluir de manera general las materias de política exterior y de seguridad común de la competencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, instancia ante la cual se deben de dirigir los procedimientos de infracción. Sin embargo, si el incumplimiento por parte de un Estado miembro fuese sobre las sanciones previstas en el Reglamento, es muy probable que la Comisión, como guardiana de los tratados, sí pudiese iniciar este proceso contra el país incumplidor y la situación sería distinta. ¿Podría ser que la Comisión pudiese intervenir si durante la estancia de la mano derecha de Maduro en Madrid se hubiese puesto algún tipo de “fondo o recurso económico” a su disposición de los que dicta el Reglamento?

Debilitar una política exterior ya de por sí débil

Lo sucedido en Barajas no parece crear un problema de encaje legal, pero hace aflorar una herida más profunda: la de una política exterior renqueante. La europea, una realidad más gaseosa que sólida, encontró en su día con las sanciones un instrumento interesante con el que ganar capacidad de acción y generar consenso entre sus socios. Mantener el equilibrio de una UE que quiere ser un actor geopolítico a la par que preservar su identidad de poder normativo y abstenerse de utilizar el poder duro por medios militares (ya sea por convicción o por incapacidad), deja a las sanciones como una de las pocas herramientas para actuar con mediana consistencia, versatilidad y apariencia de aplicabilidad directa.

Es curioso que, con la nueva Comisión Von der Leyen, quien llevará los temas de sanciones no será, como hasta ahora, el Servicio de Instrumentos de Política Exterior, un Departamento bajo responsabilidad directa del Alto Representante y parte casi adyacente del Servicio de Acción Exterior europeo. Por el contrario, quien se encargue será la Dirección General de Estabilidad y Servicios Financieros (Fisma). El Alto Representante seguirá teniendo el papel que desempeñaba en el Consejo en materia de sanciones, pero a nivel burocrático esta responsabilidad se escapa de las manos de quien dirige la política exterior de la UE. Toda una paradoja.

Es muy improbable, por no decir imposible, que una crisis como la de Venezuela no se solucione sin un proceso de diálogo entre las partes. Es necesario, o por lo menos recomendable, que la Unión Europea apoye un proceso de este tipo. Sin embargo, las imágenes de estos días hacen un flaco favor a una política exterior ya débil a la que le cuesta poner en práctica el esquelético común denominador que los estados miembros son capaces de acordar.

Conviene tener en cuenta, además, que en muchas ocasiones imponer sanciones no tiene por qué dificultar dicho diálogo, sino que puede empujar a las partes a negociar. Un caso destacado es el de Estados Unidos con Irán: en 2010, la Administración Obama aprobó una serie de sanciones dirigidas a Teherán de mucha mayor magnitud que las que impone Bruselas, bloqueando incluso el comercio de muchos productos alimenticios. Las sanciones eran parte de una estrategia más amplia donde la Casa Blanca apostó por acercarse al país y abrir una mesa de negociación con el Gobierno iraní, utilizando las sanciones económicas como palanca para que la contraparte se sentara a la mesa. La negociación acabó dando a luz al Acuerdo Nuclear.

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