La pandemia, a pesar de ser un fenómeno global, ha azotado con desigual virulencia. La reacción de los estados, con sus respectivas políticas sanitarias y económicas, ha sido también diversa. A pesar de imponer una lógica epidemiológica única, el virus ha generado una variedad de respuestas que han sido el reflejo de las preferencias, experiencias y sesgos de cada país.
Parte de esa variedad se debe también a que los tiempos de contagio y las capacidades materiales de cada país han sido y son manifiestamente diversas, pero el albedrío de los gobiernos ha dado lugar también a decisiones y trayectorias muy diferenciadas, especialmente en el aspecto económico.
Analicemos, en tres partes, la hoja de ruta, las limitaciones estructurales y los elementos coyunturales que han condicionado y condicionarán el diseño, adopción y ejecución, perfecta o imperfecta, de esas políticas económicas de los países frente al desafío global de la pandemia.
La hoja de ruta
La primera disyuntiva de cada Gobierno fue, sin duda, la elección entre mitigación y supresión, que pormenoricé aquí. Como ya indiqué, la respuesta ideal es, en realidad, una combinación acompasada de ambas políticas sanitarias. Sin embargo, no todos los países han podido permitirse adoptar esa estrategia óptima por falta de experiencia, recursos o tecnología para implementar eficazmente programas de test, treat and track, que son el pilar de la mitigación. Por eso, la elección recayó mayormente en la supresión como respuesta primaria, con las consabidas excepciones de Taiwán, Corea del Sur y Hong Kong.
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El Gráfico 1 muestra de manera sintetizada la hoja de ruta de esas políticas públicas sanitarias y sus respuestas económicas. Asume muchas simplificaciones, pero refleja lo observado a grandes rasgos hasta la fecha, si bien deja fuera casos híbridos que harían aún más complejo el análisis como, por ejemplo, el de Estados Unidos, donde las estrategias sanitarias han diferido notablemente entre estados. (Para una consulta exhaustiva de todas las políticas económicas hasta la fecha, recomiendo acudir al registro actualizado del Fondo Monetario Internacional).
La pandemia ha supuesto un golpe económico cuádruple: a la demanda y a la oferta, tanto doméstica como internacional, como acertadamente explica Alberto Nadal en este informe de Esade EcPol. Pero dependiendo de la reacción sanitaria inicial, el impacto es desigual en la demanda y en la oferta, con contracciones asimétricas como consecuencia de las medidas primarias y que los gobernantes deberían haber tenido en cuenta al diseñar las medidas económicas y los programas de estímulo.
¿Cuál sería entonces el árbol de decisiones de la respuesta sanitaria inicial y la subsecuente estrategia económica?
1.1.- Si se pudo adoptar una estrategia de mitigación efectiva (hacer un rastreo y cartografía del virus para calibrar quirúrgicamente las respuestas de distanciamiento y cuarentena selectiva, evitando así la necesidad de aplicar una cuarentena indiscriminada, es decir, un confinamiento. En el caso de Suecia, su estrategia ha sido una mitigación parcialmente ineficaz, al haberse abstenido de imponer ningún confinamiento masivo pero sin acompañarlo de estrategias rigurosas de test, treat and track) y a tiempo, como en Taiwán, Hong Kong o Corea del Sur, se consigue amortiguar el apagón total de la oferta al sortear la cuarentena general. Y, aunque no se evita cierta caída de productividad y otras fricciones a consecuencia de los protocolos de distanciamiento y teletrabajo, la contracción de oferta acaba siendo proporcionalmente menor que la de demanda, que es inevitable y bastante severa debido a la caída de confianza del consumidor doméstico y al colapso de la demanda externa mundial, que es un factor exógeno.
En este supuesto, lo lógico es priorizar el estímulo de la demanda domestica vía transferencias fiscales para reavivar el consumo de bienes y servicios y, de esta forma, las ventas para evitar quiebras corporativas. También, pero en menor medida, el Gobierno debe socorrer a la parte del tejido empresarial que no ha conseguido sortear el parón por la caída de la demanda y de las exportaciones, mediante iniciativas que faciliten su reactivación, reorientación o reconversión.
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1.2.- Por el contrario, si la respuesta primaria al inicio de la epidemia fue la supresión (es decir, el confinamiento), la principal contracción es por el lado de la oferta, es decir, del tejido productivo que se ve obligado a interrumpir bruscamente sus transacciones al estar impedidas sus actividades por las medidas sanitarias de restricción de movimientos, y no tanto por la caída de demanda externa e interna. La demanda también se contrae, pero lo hace en menor proporción, en parte porque queda un remanente de demanda inelástica de bienes y servicios que no desparece. Hay que aclarar aquí que esta contracción es, con todo, todavía mayor que la caída de la demanda en el supuesto anterior de mitigación, ya que el confinamiento también pone trabas físicas adicionales al consumo que no existen con la mitigación.
Llegados a este punto, ¿cuál es entonces la respuesta económica más apropiada en este supuesto?
1.2.1.- Pues lo conveniente sería concentrar en el tejido productivo gran parte del esfuerzo auxiliar del Gobierno para no sólo garantizar sus rentas económicas (que, naturalmente, repercute en las rentas de los hogares vía salarios y rentas por bienes de capital), sino también para minimizar la desocupación de la fuerza laboral y reactivar la producción de bienes y servicios que, de permanecer interrumpidos durante un largo periodo, podría dar lugar a inflación y desabastecimiento, amén de la evidente caída de ingresos externos por cuenta corriente.
Ésta habría sido la estrategia de países como China, que ordenó confinamientos y restricciones duros pero selectivos (deprimiendo la demanda agregada interna), pero en la práctica se centró en amortiguar el impacto en la oferta con créditos blandos y exenciones fiscales para empresas. También en Alemania, aunque en menor medida, la respuesta ha sido en el lado de la oferta, con la mayoría del gasto no sanitario de su paquete económico destinado a promover el trabajo reducido o kurzarbeit y socorrer a empresas y autónomos mediante subsidios, reducciones fiscales, préstamos blandos y garantías crediticias.
1.2.2.- Sin embargo, en España el énfasis de la respuesta económica ha estado en lado de la demanda. Si bien es cierto que se han abierto líneas de crédito a empresas y se han aplazado pagos de impuestos, el grueso del gasto ha estado orientado a facilitar y financiar Ertes y permisos retribuidos recuperables. Estas medidas buscan garantizar rentas de los trabajadores, pero desatienden la necesidad de reconfiguración y adaptación del músculo productivo. Y no sólo eso: al haber ordenado la suspensión de toda actividad económica no esencial (el único país de Europa junto con Italia), se incentivó la desocupación efectiva de gran parte fuerza laboral, deprimiendo todavía más la mermada capacidad productiva de la economía, asfixiando los balances empresariales y contribuyendo al crecimiento del desempleo oficial, que subió a 3,7 millones en abril, a los que habría que sumar los 3,5 millones de trabajadores desocupados en régimen de expedientes temporales.
En este árbol de trayectorias, los países asiáticos que han conseguido implementar la mitigación (Taiwán, Hong Kong, Singapur y Corea del Norte) o la supresión selectiva con estímulo a la oferta (China) serían los que habrían evitado en mayor medida el golpe económico. Según las últimas predicciones del Fondo Monetario Internacional (FMI), su caída del PIB en 2020 sería sustancialmente menor que el colapso económico de la eurozona (Gráfico 2)
Los condicionantes previos
¿Cómo puede ser entonces que las respuestas hayan sido tan diversas y, en muchos casos, erradas o ineficaces?
En primer lugar, han pesado sesgos cognitivos que habrían provocado el retraso en la respuesta y el diagnóstico equivocado. Habría que destacar tres: el sesgo de normalidad o pánico negativo, que explica la inacción ante un peligro evidente; el martillo de Maslow, o el empeño de resolver problemas distintos usando la misma solución (if all you have is a hammer, everything looks like a nail); y la preferencia por la predicción única en vez de los escenarios múltiples.
Todo ello explicaría por qué España, entre otros, ha optado por centrarse fundamentalmente en el reflotamiento de la demanda: la reacción tardía no dejaba ninguna otra opción más que la supresión; se estarían aplicando confiadamente medidas económicas conforme al paradigma de la crisis anterior; y se habrían implementado estímulos-puente con la esperanza de una crisis corta. Pero sin programa de mitigación real, sin estimular la oferta y con una pandemia larga en lontananza, la estrategia económica actual de rentas-puente es equivocada, pues más que un puente será necesario un acueducto. Y ahí es donde los problemas económicos se empiezan a complicar.
La factura fiscal de una economía semi-apagada y en rescate financiero inducido se transformará, a medida que pasen los meses, en fatiga fiscal. Si bien existe el compromiso de la Comisión Europea (confirmado en la reunión del Consejo del 23 de abril) de disponer de un fondo de alivio de 450.000 millones de euros, que se confirmó en la reunión del Consejo del 23 de abril, se ignora con frecuencia que gran parte de ese desembolso sólo puede ser para gastos sanitarios (250.000 millones), dejando solamente 100.000 millones para subsidios al desempleo a repartir por toda la UE. Y para dar un orden de magnitud, el déficit español fue de más de 30.000 millones en 2019, superó los 100.000 millones anuales de media en el periodo de 2009-12 y se estima que pueda superar los 200.000 millones en 2020.
Por ello, cortos de pólvora y sin una mutualización de deuda, que ni está ni se la espera, España (e Italia) volvería a estar de nuevo a merced de la eficacia del Banco Central Europeo (BCE) para contener el aumento de costes de financiación de la deuda y evitar una reedición de la crisis de deuda soberana del 2010-12. Es cierto que el BCE ha reivindicado el what-it-takes de Mario Draghi de 2012, pero ello también ha inducido equivocadamente a gobernantes a creer de que esta crisis va a resolverse exclusivamente de la misma manera en que se zanjó la anterior, tras intentar primero con la malograda austeridad: con inyección de liquidez cuasi-ilimitada para asegurar costes bajos de financiación pública. Y aunque esa liquidez llegase, será a costa de mayores niveles de deuda que, llegados a niveles insostenibles, obligaría a gobiernos y bancos centrales a elegir entre inflación, reestructuración de la deuda, represión financiera o expropiación de riqueza, como han advertido Olivier Blanchard y Jean Pisani-Ferry en este análisis.
En segundo lugar, la otra gran lección de esta crisis, y también de la crisis global financiera, es la necesidad de contar con mecanismos de transmisión y planes de contingencia eficaces, bien diseñados y presupuestados, y de dotarse de colchones y reservas contra recesiones futuras. Y es ahí donde ha habido preparación desigual, con una dispar eficiencia y eficacia en la respuesta que explicaría la diversidad de trayectorias. Por ello, no habría sido tanto una cuestión de elección de la estrategia como de si existía previamente la predisposición y la solvencia para implementarla con éxito. Y esa insuficiencia se ha manifestado en las tres áreas de respuesta: monetaria, fiscal y sanitaria.
La nueva coyuntura
El diseño y práctica de la respuesta económica no sólo se vería definida por los errores de cálculo. También estaría condicionada por una nueva coyuntura adversa que prevalecerá en los próximos trimestres, o incluso años; porque la primera fase de supresión ha llegado a su fin, pero ahora nos adentraremos en la fase intermedia de economía de bajo contacto (el new normal del que habló el Financial Times).
La reapertura económica, al ser sólo gradual y, por tanto, obstaculizada, extiende las condiciones de supply shock que han caracterizado la fase anterior. Por ello, una parte de las medidas económicas deben ir dirigidas auxiliar a la oferta en esta nueva normalidad adversa.
Cabría destacar tres nuevos paradigmas que condicionarán esta fase intermedia y, posiblemente, las perspectivas de recuperación a medio y largo plazo, convirtiéndola en un proceso largo, complejo e inédito para la recuperación de la demanda y (sobre todo en España) de la oferta.
1.- Autosuficiencia y fragmentación: las economías se distanciarán y habrá una preferencia por la autosuficiencia que acentuará la fragmentación de mercados internacionales y las fricciones económicas que ya existían por las restricciones transfronterizas. La pandemia ha sido una carrera por adquirir material y recursos por parte de cada país (ello ha sido dramáticamente palpable para hacerse con equipamiento sanitario). También ha sido un despertar sobre la fragilidad de las cadenas de suministro transfronterizas y las dependencias económicas externas que crean riesgos severos de vulnerabilidad.
Los diferentes gobiernos nacionales o supranacionales como la UE se verán llenos de razones para vertebrar sus economías de tal forma que se reduzcan las transacciones con el exterior y se promuevan sectores domésticos. Ello será a costa de las eficiencias que ofrecía el formato anterior de economía globalizada. Y no sólo eso: el uso ampliado de las tecnologías promovido por las cuarentenas incentivará la expansión de aquéllas para acortar las cadenas de suministro y promover el acercamiento u onshoring. Se levantarán los confinamientos internos, pero difícilmente se relajará el 'confinamiento externo'; es decir, las restricciones de movimiento internacional.
2.- Intermitencia y asincronía: el principal riesgo epidemiológico son los rebrotes, que podrán producirse en distintos tiempos entre países y conforme a los ciclos de confinamiento y desconfinamiento de cada jurisdicción. Estas condiciones de asincronía e intermitencia harán muy difícil la recuperación del comercio internacional y la movilidad de personas y flujos financieros que lo acompañan. Serán otro incentivo para los reajustes y repliegues de las cadenas de suministro; especialmente entre Asia y las economías occidentales, que han experimentado la pandemia con tiempos desacompasados. La desigual desescalada y la disparidad de reglas de movilidad también imposibilitarán la recuperación de las industrias turística y de hostelería, sobre todo aquéllas que atraen ingresos externos y requieren el cruce de fronteras. Y no será sólo una cuestión de reglas dispares, sino de percepción dispar o incluso enfrentada.
Además, las condiciones fiscales de cada país soberano comenzarán a divergir; reflejo del gasto requerido, proporcional a la virulencia experimentada. Las desiguales velocidades de endeudamiento podrían generar estigmatización crediticia en los mercados financieros y el riesgo real de subida rápida de los costes de financiación, que alimentarían las dinámicas pro-cíclicas que tanto daño causaron en la anterior crisis financiera. Esa inequidad financiera, si no la impide el BCE o la solidaridad comunitaria en la 'eurozona', lastrará la capacidad fiscal de los gobiernos para estimular la economía durante 1-3 años, deteriorando aún más las condiciones de asincronía y frenando la recuperación de la demanda agregada global. Será no sólo el reflejo de lo experimentado en 2010-12, sino la repetición de las condiciones financieras desiguales de las que emergieron los distintos países europeos tras la Primera Guerra Mundial (1914-18) y la pandemia de gripe de 1918.
3.- Dirigismo y la búsqueda de un nuevo contrato social: finalmente, esta crisis es la invitación definitiva a la práctica de políticas económicas en las que el Estado será proclive a reordenar y dirigir la economía, en parte por el nuevo paradigma de la autosuficiencia y en parte por la necesidad de mejorar los mecanismos de transmisión ya mencionados. También será otra prueba de fuego para el sector privado y su capacidad de atender a razones sociales, tal y como parecía que era la tendencia reciente hasta que llegó la pandemia.
Las experiencias de mitigación con tecnología digital avanzada en Taiwán y Corea del Sur han demostrado en democracias que es viable (¿y aceptable?) el micro-rastreo de todas las actividades sociales y, por tanto, económicas. Los países con avanzada fiscalización digital también han probado ser más efectivos en la distribución de rentas-puente y créditos de emergencia. En ambos casos, la opinión pública ha dado en muchos lugares la bienvenida a esta eficiencia tecnológica de supervisión, control y estímulo de la economía, en su aspecto tanto físico como pecuniario.
Ello, y la concienciación previa contra la desigualdad económica, dará lugar a la búsqueda de un nuevo contrato social que será fiscal, pero sobre todo digital. Si bien se abrirá una puerta al desarrollo de modelos económicos de supervisión y regulación eficiente, que ya existen en Escandinavia y en los tigres asiáticos, salvando diferencias obvias, también habrá tentaciones dirigistas e intervencionistas que quebrarán los equilibrios de mercado y la estabilidad de precios, y lastrarán la recuperación en años venideros.
Conclusión
La desigual fortuna económica de cada país no es enteramente fruto del azar. Existe margen para la toma de decisiones acertadas y el diseño de respuestas adecuadas. A modo de resumen, las principales recomendaciones serían corregir percepciones equivocadas en cuatro aspectos:
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