'Coronanomics'

La pandemia, a pesar de ser un fenómeno global, ha azotado con desigual virulencia. La reacción de los estados, con sus respectivas políticas sanitarias y económicas, ha sido también diversa. A pesar de imponer una lógica epidemiológica única, el virus ha generado una variedad de respuestas que han sido el reflejo de las preferencias, experiencias y sesgos de cada país.

Parte de esa variedad se debe también a que los tiempos de contagio y las capacidades materiales de cada país han sido y son manifiestamente diversas, pero el albedrío de los gobiernos ha dado lugar también a decisiones y trayectorias muy diferenciadas, especialmente en el aspecto económico.

Analicemos, en tres partes, la hoja de ruta, las limitaciones estructurales y los elementos coyunturales que han condicionado y condicionarán el diseño, adopción y ejecución, perfecta o imperfecta, de esas políticas económicas de los países frente al desafío global de la pandemia.

La hoja de ruta

La primera disyuntiva de cada Gobierno fue, sin duda, la elección entre mitigación y supresión, que pormenoricé aquí. Como ya indiqué, la respuesta ideal es, en realidad, una combinación acompasada de ambas políticas sanitarias. Sin embargo, no todos los países han podido permitirse adoptar esa estrategia óptima por falta de experiencia, recursos o tecnología para implementar eficazmente programas de test, treat and track, que son el pilar de la mitigación. Por eso, la elección recayó mayormente en la supresión como respuesta primaria, con las consabidas excepciones de Taiwán, Corea del Sur y Hong Kong.

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El Gráfico 1 muestra de manera sintetizada la hoja de ruta de esas políticas públicas sanitarias y sus respuestas económicas. Asume muchas simplificaciones, pero refleja lo observado a grandes rasgos hasta la fecha, si bien deja fuera casos híbridos que harían aún más complejo el análisis como, por ejemplo, el de Estados Unidos, donde las estrategias sanitarias han diferido notablemente entre estados. (Para una consulta exhaustiva de todas las políticas económicas hasta la fecha, recomiendo acudir al registro actualizado del Fondo Monetario Internacional).

La pandemia ha supuesto un golpe económico cuádruple: a la demanda y a la oferta, tanto doméstica como internacional, como acertadamente explica Alberto Nadal en este informe de Esade EcPol. Pero dependiendo de la reacción sanitaria inicial, el impacto es desigual en la demanda y en la oferta, con contracciones asimétricas como consecuencia de las medidas primarias y que los gobernantes deberían haber tenido en cuenta al diseñar las medidas económicas y los programas de estímulo.

¿Cuál sería entonces el árbol de decisiones de la respuesta sanitaria inicial y la subsecuente estrategia económica?

1.1.- Si se pudo adoptar una estrategia de mitigación efectiva (hacer un rastreo y cartografía del virus para calibrar quirúrgicamente las respuestas de distanciamiento y cuarentena selectiva, evitando así la necesidad de aplicar una cuarentena indiscriminada, es decir, un confinamiento. En el caso de Suecia, su estrategia ha sido una mitigación parcialmente ineficaz, al haberse abstenido de imponer ningún confinamiento masivo pero sin acompañarlo de estrategias rigurosas de test, treat and track) y a tiempo, como en Taiwán, Hong Kong o Corea del Sur, se consigue amortiguar el apagón total de la oferta al sortear la cuarentena general. Y, aunque no se evita cierta caída de productividad y otras fricciones a consecuencia de los protocolos de distanciamiento y teletrabajo, la contracción de oferta acaba siendo proporcionalmente menor que la de demanda, que es inevitable y bastante severa debido a la caída de confianza del consumidor doméstico y al colapso de la demanda externa mundial, que es un factor exógeno.

En este supuesto, lo lógico es priorizar el estímulo de la demanda domestica vía transferencias fiscales para reavivar el consumo de bienes y servicios y, de esta forma, las ventas para evitar quiebras corporativas. También, pero en menor medida, el Gobierno debe socorrer a la parte del tejido empresarial que no ha conseguido sortear el parón por la caída de la demanda y de las exportaciones, mediante iniciativas que faciliten su reactivación, reorientación o reconversión.

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1.2.- Por el contrario, si la respuesta primaria al inicio de la epidemia fue la supresión (es decir, el confinamiento), la principal contracción es por el lado de la oferta, es decir, del tejido productivo que se ve obligado a interrumpir bruscamente sus transacciones al estar impedidas sus actividades por las medidas sanitarias de restricción de movimientos, y no tanto por la caída de demanda externa e interna. La demanda también se contrae, pero lo hace en menor proporción, en parte porque queda un remanente de demanda inelástica de bienes y servicios que no desparece. Hay que aclarar aquí que esta contracción es, con todo, todavía mayor que la caída de la demanda en el supuesto anterior de mitigación, ya que el confinamiento también pone trabas físicas adicionales al consumo que no existen con la mitigación.

Llegados a este punto, ¿cuál es entonces la respuesta económica más apropiada en este supuesto?

1.2.1.- Pues lo conveniente sería concentrar en el tejido productivo gran parte del esfuerzo auxiliar del Gobierno para no sólo garantizar sus rentas económicas (que, naturalmente, repercute en las rentas de los hogares vía salarios y rentas por bienes de capital), sino también para minimizar la desocupación de la fuerza laboral y reactivar la producción de bienes y servicios que, de permanecer interrumpidos durante un largo periodo, podría dar lugar a inflación y desabastecimiento, amén de la evidente caída de ingresos externos por cuenta corriente.

Ésta habría sido la estrategia de países como China, que ordenó confinamientos y restricciones duros pero selectivos (deprimiendo la demanda agregada interna), pero en la práctica se centró en amortiguar el impacto en la oferta con créditos blandos y exenciones fiscales para empresas. También en Alemania, aunque en menor medida, la respuesta ha sido en el lado de la oferta, con la mayoría del gasto no sanitario de su paquete económico destinado a promover el trabajo reducido o kurzarbeit y socorrer a empresas y autónomos mediante subsidios, reducciones fiscales, préstamos blandos y garantías crediticias.

1.2.2.- Sin embargo, en España el énfasis de la respuesta económica ha estado en lado de la demanda. Si bien es cierto que se han abierto líneas de crédito a empresas y se han aplazado pagos de impuestos, el grueso del gasto ha estado orientado a facilitar y financiar Ertes y permisos retribuidos recuperables. Estas medidas buscan garantizar rentas de los trabajadores, pero desatienden la necesidad de reconfiguración y adaptación del músculo productivo. Y no sólo eso: al haber ordenado la suspensión de toda actividad económica no esencial (el único país de Europa junto con Italia), se incentivó la desocupación efectiva de gran parte fuerza laboral, deprimiendo todavía más la mermada capacidad productiva de la economía, asfixiando los balances empresariales y contribuyendo al crecimiento del desempleo oficial, que subió a 3,7 millones en abril, a los que habría que sumar los 3,5 millones de trabajadores desocupados en régimen de expedientes temporales.

En este árbol de trayectorias, los países asiáticos que han conseguido implementar la mitigación (Taiwán, Hong Kong, Singapur y Corea del Norte) o la supresión selectiva con estímulo a la oferta (China) serían los que habrían evitado en mayor medida el golpe económico. Según las últimas predicciones del Fondo Monetario Internacional (FMI), su caída del PIB en 2020 sería sustancialmente menor que el colapso económico de la eurozona (Gráfico 2)

Los condicionantes previos

¿Cómo puede ser entonces que las respuestas hayan sido tan diversas y, en muchos casos, erradas o ineficaces?

En primer lugar, han pesado sesgos cognitivos que habrían provocado el retraso en la respuesta y el diagnóstico equivocado. Habría que destacar tres: el sesgo de normalidad o pánico negativo, que explica la inacción ante un peligro evidente; el martillo de Maslow, o el empeño de resolver problemas distintos usando la misma solución (‘if all you have is a hammer, everything looks like a nail’); y la preferencia por la predicción única en vez de los escenarios múltiples.

• El pánico negativo ha sido un factor clave que explicaría el retraso en la toma de medidas y la adopción de estrategias. España y Reino Unido serían los casos más destacables: España tardó demasiado en aplicar planes de contención y Reino Unido adoptó inicialmente una desatinada estrategia de mitigación peculiarmente centrada en la inmunidad de grupo exprés. Ambos países acabaron rectificando e imponiendo la supresión en su versión más dura, cuando ya no había elección. En ambos casos, el exceso de confianza habría alimentado ese pánico negativo en ambos casos. En otros países, sin embargo, la manifestación de este sesgo habría tenido menor incidencia: sería el caso, sobre todo, de países de menor tamaño que se saben económica y políticamente vulnerables y que, por ello, tienen mayor aversión al riesgo y mayor capacidad de tomar decisiones colectivas drásticas –en esta categoría estarían Taiwán y Corea del Sur, pero también Portugal o Austria y, sobre todo, Grecia, que con un sistema sanitario muy débil y con apenas espacio fiscal por la crisis anterior comprendió que su único margen de acción era la prevención y la acción temprana.
• El 'martillo de Maslow' sería, en nuestro caso, la invocación del estímulo fiscal y monetario ilimitado enfocado principalmente en reavivar la demanda. No debiera sorprender. Fue la lección aprendida a duras penas tras la crisis financiera de 2008-12, que aún monopoliza las mentes de muchos gobernantes y economistas políticos cuyo marco de pensamiento está excesivamente condicionado por la experiencia histórica de esta última crisis, pero también todas las crisis económicas de los últimos 30 años, que han sido de naturaleza financiera y originadas por un demand shock. Sin embargo, la crisis de la 'Covid-19' no es otra crisis financiera. No está causada por una burbuja crediticia donde el canal financiero es la principal vía de dislocación que genera un desplome de la demanda agregada en la fase inicial. Como decía anteriormente, en el caso de la pandemia, y a resultas de los confinamientos, las dislocaciones iniciales han sido tanto para la demanda (caída de confianza) como, sobre todo, para la oferta (inactividad forzada). Hay remontarse a las crisis del petróleo y de estanflación de los 70 y 80 del siglo pasado para encontrar ejemplos de crisis desencadenadas por un supply shock. Y sabemos que las respuestas acertadas entonces no se limitaron al estímulo de la demanda, sino las reconversiones sectoriales.
• Finalmente, al martillo de Maslow habría que añadir el apego por la predicción única, que ha llevado a agarrarse a la hipótesis de una pandemia de corta duración y, por tanto, que bastaría con la creación de rentas-puente. Esa querencia por la predicción única habría dejado fuera todos los análisis de escenarios que sugerían que la pandemia no estaría completamente resuelta hasta bien entrados en 2021, y que las condiciones económicas adversas se alargarían durante 9-12 meses, como ya mantuve en mi análisis anterior.

Todo ello explicaría por qué España, entre otros, ha optado por centrarse fundamentalmente en el reflotamiento de la demanda: la reacción tardía no dejaba ninguna otra opción más que la supresión; se estarían aplicando confiadamente medidas económicas conforme al paradigma de la crisis anterior; y se habrían implementado estímulos-puente con la esperanza de una crisis corta. Pero sin programa de mitigación real, sin estimular la oferta y con una pandemia larga en lontananza, la estrategia económica actual de rentas-puente es equivocada, pues más que un puente será necesario un acueducto. Y ahí es donde los problemas económicos se empiezan a complicar.

La factura fiscal de una economía semi-apagada y en rescate financiero inducido se transformará, a medida que pasen los meses, en fatiga fiscal. Si bien existe el compromiso de la Comisión Europea (confirmado en la reunión del Consejo del 23 de abril) de disponer de un fondo de alivio de 450.000 millones de euros, que se confirmó en la reunión del Consejo del 23 de abril, se ignora con frecuencia que gran parte de ese desembolso sólo puede ser para gastos sanitarios (250.000 millones), dejando solamente 100.000 millones para subsidios al desempleo a repartir por toda la UE. Y para dar un orden de magnitud, el déficit español fue de más de 30.000 millones en 2019, superó los 100.000 millones anuales de media en el periodo de 2009-12 y se estima que pueda superar los 200.000 millones en 2020.

Por ello, cortos de pólvora y sin una mutualización de deuda, que ni está ni se la espera, España (e Italia) volvería a estar de nuevo a merced de la eficacia del Banco Central Europeo (BCE) para contener el aumento de costes de financiación de la deuda y evitar una reedición de la crisis de deuda soberana del 2010-12. Es cierto que el BCE ha reivindicado el what-it-takes de Mario Draghi de 2012, pero ello también ha inducido equivocadamente a gobernantes a creer de que esta crisis va a resolverse exclusivamente de la misma manera en que se zanjó la anterior, tras intentar primero con la malograda austeridad: con inyección de liquidez cuasi-ilimitada para asegurar costes bajos de financiación pública. Y aunque esa liquidez llegase, será a costa de mayores niveles de deuda que, llegados a niveles insostenibles, obligaría a gobiernos y bancos centrales a elegir entre inflación, reestructuración de la deuda, represión financiera o expropiación de riqueza, como han advertido Olivier Blanchard y Jean Pisani-Ferry en este análisis.

En segundo lugar, la otra gran lección de esta crisis, y también de la crisis global financiera, es la necesidad de contar con mecanismos de transmisión y planes de contingencia eficaces, bien diseñados y presupuestados, y de dotarse de colchones y reservas contra recesiones futuras. Y es ahí donde ha habido preparación desigual, con una dispar eficiencia y eficacia en la respuesta que explicaría la diversidad de trayectorias. Por ello, no habría sido tanto una cuestión de elección de la estrategia como de si existía previamente la predisposición y la solvencia para implementarla con éxito. Y esa insuficiencia se ha manifestado en las tres áreas de respuesta: monetaria, fiscal y sanitaria.

• La política sanitaria es el área más evidente. Taiwán, Singapur y Corea del Sur ya habían pasado por la experiencia del Sars en 2002-03 y, posteriormente, desarrollaron planes de contención contra epidemias que ya en la era digital fueron mejorados con la creación de agencias sanitarias independientes y la integración de bases de datos que posibilitaron los sistemas de rastreo y testeo de la población, que han dejado sobrada prueba de su eficacia en la cartografía del virus en tiempo real. Otros países, como Alemania, también se han beneficiado de contar con planes epidemiológicos sofisticados y con amplios recursos hospitalarios para cuidados intensivos. Esas ventajas (trabajadas durante años, como muestra este otro informe de Esade EcPol) han sido claves para poder situarse a la vanguardia de las estrategias de mitigación y supresión, permitiendo el repliegue quirúrgico y selectivo de cuarentenas y restricciones al movimiento para poder reactivar la economía. España contaba con un plan contra pandemias, pero no supo aplicar a tiempo las medidas no farmacológicas que preveía. (Según el Anexo XIII del Plan de Pandemias del 2005-07, el Gobierno podía haber decretado medidas de distanciamiento y cuarentena tras llegar a la llamada fase 6, nivel 4 -Transmisión extensa en los estados miembros de la UE-. Ese momento podía haber sido el 22 de febrero, cuando el Gobierno italiano ordenó la cuarentena general de gran parte de la región de Lombardía. Francia y Alemania sí aplicaron protocolos a finales de febrero, según el análisis de la Blavatnik School of Government en esta gráfica del Financial Times).
• En la transmisión de la política monetaria también ha habido asimetrías. En las economías con mercados financieros desarrollados y alto grado de bancarización, las políticas monetarias expansivas de estímulo han tenido mayor alcance, con un efecto cascada inmediato y una eficacia tangible en su intención de evitar el aumento de costes de financiación de hogares y empresas que habría inflado la deuda privada y las métricas de riesgo crediticio. En la UE, el plan de estímulo del BCE, de 750.000 millones de euros, habría conseguido calmar de momento los mercados, al evitar una excesiva descompresión de tipos en la periferia de Europa. En cambio, otras economías menos desarrolladas financieramente han visto dispararse sus tasas interbancarias, elevando las métricas de riesgo crediticio y los costes de financiación.
• En la eficacia de la política fiscal también ha habido una notable disparidad. La promesa de gasto público no ha beneficiado a todos los agentes económicos debido a barreras regulatorias y burocráticas y a la existencia de economía sumergida sin fiscalizar y, por tanto, sin acceso a ayudas. Así, las previsiones de estímulo agregado basadas en la transmisión inmediata de la transferencia fiscal estarían subestimando la eficacia de la medida. En el caso de España, el ejemplo más palpable serían los créditos blandos y garantías a empresas y autónomos, que precisamente constituye la principal medida de ayuda a la oferta. La difícil elegibilidad, las trabas administrativas para la tramitación, la falta de claridad sobre quién asume el riesgo y la descoordinación de los bancos comerciales habrían sido los principales obstáculos que estarían limitando la magnitud y la velocidad de la expansión fiscal deseada. Esta disfunción, en España y en otros países, contrastaría con la eficiencia del Gobierno suizo, que estaría tramitando las ayudas a empresas de la noche a la mañana y que, por tanto, estaría transmitiendo el estimulo fiscal completo con gran eficiencia y exactitud.

La nueva coyuntura

El diseño y práctica de la respuesta económica no sólo se vería definida por los errores de cálculo. También estaría condicionada por una nueva coyuntura adversa que prevalecerá en los próximos trimestres, o incluso años; porque la primera fase de supresión ha llegado a su fin, pero ahora nos adentraremos en la fase intermedia de economía de bajo contacto (el ‘new normal’ del que habló el Financial Times).

La reapertura económica, al ser sólo gradual y, por tanto, obstaculizada, extiende las condiciones de supply shock que han caracterizado la fase anterior. Por ello, una parte de las medidas económicas deben ir dirigidas auxiliar a la oferta en esta nueva normalidad adversa.

Cabría destacar tres nuevos paradigmas que condicionarán esta fase intermedia y, posiblemente, las perspectivas de recuperación a medio y largo plazo, convirtiéndola en un proceso largo, complejo e inédito para la recuperación de la demanda y (sobre todo en España) de la oferta.

1.- Autosuficiencia y fragmentación: las economías se distanciarán y habrá una preferencia por la autosuficiencia que acentuará la fragmentación de mercados internacionales y las fricciones económicas que ya existían por las restricciones transfronterizas. La pandemia ha sido una carrera por adquirir material y recursos por parte de cada país (ello ha sido dramáticamente palpable para hacerse con equipamiento sanitario). También ha sido un despertar sobre la fragilidad de las cadenas de suministro transfronterizas y las dependencias económicas externas que crean riesgos severos de vulnerabilidad.

Los diferentes gobiernos nacionales o supranacionales como la UE se verán llenos de razones para vertebrar sus economías de tal forma que se reduzcan las transacciones con el exterior y se promuevan sectores domésticos. Ello será a costa de las eficiencias que ofrecía el formato anterior de economía globalizada. Y no sólo eso: el uso ampliado de las tecnologías promovido por las cuarentenas incentivará la expansión de aquéllas para acortar las cadenas de suministro y promover el acercamiento u onshoring. Se levantarán los confinamientos internos, pero difícilmente se relajará el 'confinamiento externo'; es decir, las restricciones de movimiento internacional.

2.- Intermitencia y asincronía: el principal riesgo epidemiológico son los rebrotes, que podrán producirse en distintos tiempos entre países y conforme a los ciclos de confinamiento y desconfinamiento de cada jurisdicción. Estas condiciones de asincronía e intermitencia harán muy difícil la recuperación del comercio internacional y la movilidad de personas y flujos financieros que lo acompañan. Serán otro incentivo para los reajustes y repliegues de las cadenas de suministro; especialmente entre Asia y las economías occidentales, que han experimentado la pandemia con tiempos desacompasados. La desigual desescalada y la disparidad de reglas de movilidad también imposibilitarán la recuperación de las industrias turística y de hostelería, sobre todo aquéllas que atraen ingresos externos y requieren el cruce de fronteras. Y no será sólo una cuestión de reglas dispares, sino de percepción dispar o incluso enfrentada.

Además, las condiciones fiscales de cada país soberano comenzarán a divergir; reflejo del gasto requerido, proporcional a la virulencia experimentada. Las desiguales velocidades de endeudamiento podrían generar estigmatización crediticia en los mercados financieros y el riesgo real de subida rápida de los costes de financiación, que alimentarían las dinámicas pro-cíclicas que tanto daño causaron en la anterior crisis financiera. Esa inequidad financiera, si no la impide el BCE o la solidaridad comunitaria en la 'eurozona', lastrará la capacidad fiscal de los gobiernos para estimular la economía durante 1-3 años, deteriorando aún más las condiciones de asincronía y frenando la recuperación de la demanda agregada global. Será no sólo el reflejo de lo experimentado en 2010-12, sino la repetición de las condiciones financieras desiguales de las que emergieron los distintos países europeos tras la Primera Guerra Mundial (1914-18) y la pandemia de gripe de 1918.

3.- Dirigismo y la búsqueda de un nuevo contrato social: finalmente, esta crisis es la invitación definitiva a la práctica de políticas económicas en las que el Estado será proclive a reordenar y dirigir la economía, en parte por el nuevo paradigma de la autosuficiencia y en parte por la necesidad de mejorar los mecanismos de transmisión ya mencionados. También será otra prueba de fuego para el sector privado y su capacidad de atender a razones sociales, tal y como parecía que era la tendencia reciente hasta que llegó la pandemia.

Las experiencias de mitigación con tecnología digital avanzada en Taiwán y Corea del Sur han demostrado en democracias que es viable (¿y aceptable?) el micro-rastreo de todas las actividades sociales y, por tanto, económicas. Los países con avanzada fiscalización digital también han probado ser más efectivos en la distribución de rentas-puente y créditos de emergencia. En ambos casos, la opinión pública ha dado en muchos lugares la bienvenida a esta eficiencia tecnológica de supervisión, control y estímulo de la economía, en su aspecto tanto físico como pecuniario.

Ello, y la concienciación previa contra la desigualdad económica, dará lugar a la búsqueda de un nuevo contrato social que será fiscal, pero sobre todo digital. Si bien se abrirá una puerta al desarrollo de modelos económicos de supervisión y regulación eficiente, que ya existen en Escandinavia y en los tigres asiáticos, salvando diferencias obvias, también habrá tentaciones dirigistas e intervencionistas que quebrarán los equilibrios de mercado y la estabilidad de precios, y lastrarán la recuperación en años venideros.

Conclusión

La desigual fortuna económica de cada país no es enteramente fruto del azar. Existe margen para la toma de decisiones acertadas y el diseño de respuestas adecuadas. A modo de resumen, las principales recomendaciones serían corregir percepciones equivocadas en cuatro aspectos:

• Maratón vs. esprint: la crisis será larga y con fases desiguales, y por ello hay que abandonar la mentalidad de esprint cortoplacista que impide la planificación económica de largo recorrido para poder sostener materialmente el combate contra la Covid-19 hasta que haya vacuna o un tratamiento eficaz (o se alcance la inmunidad de grupo, con el alto coste de vidas que ello supone).
  
• 'Puentes' vs. 'acueductos': vista la duración de la crisis, el énfasis puesto en la generación de rentas-puente debe ser revisado para dar lugar a un programa de auxilio económico de largo recorrido (un acueducto) centrado en la reactivación y, especialmente, sin desatender su sostenibilidad financiera para evitar la fatiga fiscal del sector público.
  
• Reconstrucción vs. destrucción: en la búsqueda de la solidaridad europea, España ha apelado a la necesidad de reconstrucción. Sin embargo, la consigna debe ser minimizar la destrucción económica en la medida de lo posible, entre otras razones porque así es como están planteándose la respuesta aquellos países de los cuales esperamos su solidaridad.
  
• Hibernación vs. evolución: la economía es como un reactor nuclear y no se puede poner en hibernación como si fuera una función biológica habitual. En vez de buscar su apagón, hay que facilitar su evolución y adaptación a la nueva coyuntura. Esta coyuntura estará marcada por la intermitencia, la fragmentación y la tendencia a la intervención estatal, que podrá ser benigna o perniciosa.

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