Sobre las capacidades del Estado en España

Creo que el Estado español en su conjunto es poco eficaz, como sugiere Jesús Fernández-Villaverde en El País Negocios de 22 de marzo pasado y se deriva, también, de mis dos últimos libros publicados por Galaxia Gutenberg. Ello limita considerablemente su capacidad para que las políticas públicas, casi con independencia de su contenido, alcancen sus objetivos. Y esta limitación, a la que habitualmente se presta poca atención, es de una enorme relevancia y resulta, como sugiere Fernández-Villaverde, especialmente importante en las actuales circunstancias impuestas por la Covid-19.

Pero antes de hacer un diagnóstico y de considerar propuestas, empecemos por enumerar sus síntomas, deficiencias crónicas del Estado que se ponen de manifiesto una y otra vez. Para no hacer demasiado prolijo este análisis, no recurro a los numerosos ejemplos que existen en los últimos 10 años que podrían ilustrar cada uno de los síntomas. Me temo que, como indicaré más adelante, algunos de ellos han aparecido ya en las acciones de respuesta a la actual crisis.

1) Desgobierno.- Dice Alejandro Nieto que desgobierno, algo distinto de mal gobierno, es anunciar programas o medidas cuyo objetivo no es el explicitado. Una variante menos grave es lo que yo llamo el síndrome de sopa de ganso, que consiste en anunciar con gran trompetería, como en la homónima película de Groucho Marx, medidas y acciones con independencia de su auténtico calado.

2) 'Síndrome del BOE'.- Significa considerar que una medida o programa se ha realizado por su mera publicación en el Boletín Oficial del Estado, descuidando su cumplimiento y la medición de sus resultados.

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3) Complejidad del enunciado.- No es inusual que el texto que contiene las medidas sea confuso y esté sujeto a una variedad de interpretaciones. Es frecuente que incluya una serie de requisitos ex ante (no siempre claros) que tienen que cumplir los beneficiarios o afectados por la medida. Todo ello crea incertidumbre, reduce la credibilidad e impone una carga que muchas veces excluye injustificadamente a beneficiarios cuando se trata de un programa asistencial. El ineficiente control burocrático 'ex ante' domina claramente en nuestro país frente al más eficiente control 'ex post' (con sanciones).

4) Cambios continuos.- Quizá como consecuencia de lo anterior, y a veces por restricciones impuestas por las autoridades tributaras, se producen continuos cambios en la formulación de las políticas, que no hacen más que crear confusión y desconfianza sobre las mismas. Muchos de estos cambios tienen lugar a los pocos días o semanas de haberse anunciado las medidas. Otros se producen transcurrido un tiempo algo mayor y, a veces, van de nuevo acompañados del mismo alarde de trompetería, sin ningún análisis, ni siquiera mención, de las normas a las que sustituyen o amplían.

5) Escasa transparencia.- No hay suficiente transparencia sobre los datos que han ocasionado la respuesta pública, ni sobre su diseño, ni sobre la ejecución de los programas. No la suele haber de oficio, como debería ser, pero tampoco se consigue cuando, acogiéndose a la Ley de Transparencia, se demanda la información. En la medida en que algunos programas empiezan a estar basados en la evidencia, se están dando algunos pasos hacia una mayor trasparencia en el diseño de las políticas públicas. Pero basarlas en estudios rigurosos con datos reales no es aún la práctica general y, además, como reporta Francisco Longo en una reciente contribución en Agenda Pública, algo falla si propuestas de acciones políticas basadas en la evidencia (en el terreno de la educación, por ejemplo), que cuentan con el consenso de un grupo amplio de especialistas, no acaban de emprenderse.

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6) Déficits de gestión de los programas.- Probablemente como consecuencia de los síndromes anteriores (principalmente el del BOE), se presta insuficiente atención a la gestión de los programas, que es descuidada por los responsables políticos (ya han cumplido: ¡el texto está en el BOE!). Esta atención poco tensionada y la excesiva complejidad de los enunciados propician una mala gestión; lo cual también merma la credibilidad. El establecimiento de buzones ágiles para cada conjunto de programas, que ayudarían a mejorar la gestión y serviría de base a la redefinición de los mismos, no es una práctica establecida.

7) Escasa o nula evaluación 'ex post'.- No ha habido una práctica de evaluación independiente de los programas, ni durante la ejecución de los mismos ni ex post. A finales de 2017, la AIReF, dirigida entonces por el ahora ministro José Luis Escrivá, comenzó a hacer evaluaciones ex post de algunos programas de gasto, pero aún no ha habido tiempo para que se produzcan los deseables feedbacks sobre la redefinición de las políticas. Ni la fiscalización que realiza el Tribunal de Cuentas ni, menos aún, el seguimiento de algún conjunto de medidas realizado por una oficina ad-hoc, como los estrambóticos informes Opera de seguimiento de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (Cora) suponen una evaluación. Tampoco lo es la enumeración de las disposiciones legales que un programa ha generado.

8) Ausencia de rendición de cuentas.- Ningún responsable público (político o no) ha rendido cuentas sobre el resultado de las políticas públicas. Ello es consecuencia de que ni hay evaluación de esas políticas (por lo que no hay valoración de los resultados) ni hay previsto un seguimiento del desempeño de los dirigentes públicos, que son nombrados por criterios estrictamente políticos o partidistas.

La respuesta a la crisis sanitaria y a la crisis de renta ocasionada por el parón económico, ha adolecido ya, en poco más de un mes, de algunos de los defectos crónicos enumerados. El síntoma (1) ha estado presente en el anuncio de los 200.000 millones de euros que se iban a inyectar. Ni de lejos. Vemos, además, que la intensidad de la respuesta española es inferior a la de varios países europeos. El síntoma (2) aún no se ha revelado, pero hay indicios de que lo hará.

El (3) ha estado presente tanto en las medidas para dotar de liquidez a particulares, autónomos y pymes, como en las destinadas a compensar caídas en las rentas: en la concesión de moratorias en las hipotecas, los requisitos son demasiado complejos y estrictos, y pocos solicitantes van a poder beneficiarse de ellas. En los aplazamientos tributarios para autónomos y pymes las disposiciones son confusas y cambiantes, una autentica maraña difícil de descifrar para muchos. El acceso a préstamos para dotar de liquidez a las empresas (pymes, fundamentalmente) también está siendo tortuoso y descorazonador para muchos.

Estas manifestaciones del síntoma (3) se agravan al combinarse con las del (4) –ya hemos dicho que las medidas sobre aplazamientos tributarios se han cambiado varias veces en pocos días– y (6) –la gestión de algunos programas, como el de los Erte y los prestamos del Instituto de Crédito Oficial (ICO) no está siendo todo lo diligente que la situación requería–. Y la angustia de miles de ciudadanos no ha tenido la oportunidad de verse mitigada por la existencia de buzones ágiles que les transmitiera la sensación de que no están solos y les restara incertidumbres.

Respecto al síntoma (5), se ha pasado del incumplimiento de hecho de la Ley de Transparencia, tal como se venía haciendo desde su entrada en vigor en 2013, a la explicita congelación de ésta ley al amparo del Estado de Alarma. Vemos que en la respuesta a la crisis actual se empiezan a reproducir las mismas deficiencias. Nada nuevo, business as usual.

Son especialistas como Francisco Longo y otros quienes deben avanzar en el diagnóstico que sirva para plantear reformas. Pero me permitiría subrayar una serie de cuestiones: (i) los importantes déficits de transparencia llaman a la necesidad de dotar de más funciones, mayor independencia y más medios a las agencias que cuidan de ella (el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Oficina de Supervisión de la Contratación Pública, por ejemplo); (ii) para contribuir a mejorar la formulación de las políticas y la calidad de su gestión, sería importante una mayor profesionalización y autonomía de gestión de los directivos públicos, que deberían someterse a la evaluación independiente de su desempeño; (iii) manteniendo la estructura de decisión piramidal, en cuya cúspide debe encontrarse el Gobierno elegido democráticamente, la estructura de gestión debería ser más lineal, agilizándola y haciendo más clara la rendición de cuentas; y (iv) los medios digitales y los instrumentos de análisis de datos permiten una comunicación más directa, en las dos direcciones, entre los responsables de los programas y los ciudadanos afectados que habría que explotar.

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