El Acuerdo de Paz firmado en noviembre de 2016 es más que un proceso de desmovilización, desarme y reintegración de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc), hasta entonces la guerrilla más antigua del planeta. Contempló asuntos sustantivos para el país como la reforma rural integral, el cese al fuego bilateral y definitivo, la solución al problema de las drogas ilícitas, el resarcimiento de las víctimas del conflicto o el fortalecimiento de la democracia y la participación política y ciudadana. Todos ellos ameritan un seguimiento riguroso para poder valorar lo que ha ocurrido en los primeros años de su implementación.
En cuanto a la reforma política, es decir, a la adopción de medidas de carácter normativo tendentes a afrontar problemas en materia de elecciones, partidos, Gobierno, democracia directa u otros relacionados con el funcionamiento del sistema político, lo acordado se puede dividir en dos grandes bloques. De un lado,
el ingreso en la política de quienes ejercieron la oposición armada durante décadas. El cambio de las armas por la aceptación de las reglas de juego y los procedimientos de la democracia puede considerarse el corazón de la negociación, hasta el punto de que no fue parte de las más de 500 propuestas aceptadas a los promotores del
no en las conversaciones abiertas por el Gobierno del ex presidente Juan Manuel Santos una vez conocidos los resultados del plebiscito por la paz. Al contrario,
formó parte del 2% que no se cedió y que llevó a la ruptura de esas negociaciones lideradas por el ex presidente Uribe, cabeza de la oposición al Acuerdo.
Un segundo bloque de medidas responden a la idea de que construir y consolidar la paz requería una ampliación democrática que permitiera el surgimiento de nuevas fuerzas políticas que fortalecieran el pluralismo y la representación de diferentes visiones e intereses de la sociedad; así como resolver múltiples cuestiones que dan cuenta de un mal funcionamiento de las instituciones democráticas, desde las dificultades para el ejercicio del sufragio hasta la falta de imparcialidad, el carácter político y la incapacidad de las autoridades electorales para ejercer cabalmente su función, pasando por temas relacionados con las garantías de seguridad y para el ejercicio de la oposición política, la representación territorial, la financiación de la política, el acceso a los medios de comunicación para garantizar la competencia, y la participación y representación política de las mujeres, entre otros.
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Claramente, estos temas correspondían a una agenda ya presente en el país, en tanto habían sido discutidos públicamente por sectores académicos y políticos durante décadas, y sobre ellos existía ya un amplio acumulado de diagnósticos y alternativas disponibles. Sin embargo, el Acuerdo no indica de modo preciso en qué sentido debiera reformarse cada asunto, sino que establece mecanismos o procedimientos para que estas reformas se lleven a cabo. Así, se trata de un acuerdo de orden procedimental que, por ejemplo,
no indica el contenido del estatuto de la oposición o de la reforma electoral, pero sí establece qué sectores tendrían que participar en su elaboración, cómo nombrar las respectivas comisiones o quiénes las deberían integrar.
Adicionalmente, hay que mencionar que dentro de lo pactado no hay nada que afecte al Estado de derecho o al régimen democrático tal como hoy lo conocemos. No se trata de implantar el
castro-chavismo, dispositivo retórico ampliamente utilizado para sembrar el miedo entre la población durante la campaña del plebiscito. Tampoco se toca el sistema de gobierno presidencialista, el papel del Congreso o el equilibrio de poderes. Ni la inclusión del poder popular como un cuarto poder, ni la elección directa por voto popular de altos dignatarios (procurador, fiscal, contralor, defensor del pueblo), ni ninguna de las otras propuestas iniciales llevadas a mesa de La Habana por las Farc en materia de reforma política, fueron finalmente aceptadas por los negociadores del Gobierno Santos para ser incluidas en el Acuerdo firmado.
El balance de la implementación de las reformas
A pesar de que el
fast track, trámite legislativo especial adoptado para agilizar las reformas, tuvo un año de vigencia, han sido pocas las normas aprobadas en las materias mencionadas. Sin duda, la transformación más evidente fue la que posibilitó la participación de cinco integrantes de las Farc en el Senado y cinco en la Cámara de Representantes, durante dos períodos (2018-2022 y 2022-2026), independiente de la votación obtenida por el nuevo partido en las urnas y sin el cumplimiento de los requisitos exigidos para los demás partidos políticos como, por ejemplo, alcanzar el umbral de votación.
La normatividad respectiva contempló medidas que han permitido el reconocimiento de personalidad jurídica al partido y su financiación, la inscripción de candidatos y listas a corporaciones públicas de elección popular y la designación de un delegado con voz, pero sin voto, en el Consejo Nacional Electoral.
Independientemente de las vicisitudes que ha presentado el proceso, como el rearme de Jesús Santrich e Iván Márquez, dos conocidos dirigentes guerrilleros y negociadores en La Habana y que ocupaban escaños en el Congreso, lo cierto es que la guerrilla desmovilizada se ha organizado políticamente en el partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común, forma parte del Congreso en las condiciones definidas y participó en las pasadas elecciones sub-nacionales de octubre del 2019 con 308 candidatos propios o en coaliciones, cuatro de los cuales resultaron electos.
Un segundo logro, claramente derivado del Acuerdo, es la adopción de un estatuto de la oposición, que se consideraba una deuda pendiente desde que fue contemplado en la Constitución Política del 1991. Éste incluye medidas como
la participación del candidato que quede segundo en la votación a cargos del Ejecutivo (presidente, gobernadores o alcaldes) en la respectiva corporación (Congreso, Asamblea Departamental o Concejo Municipal), lo que se ha materializado en la designación de Gustavo Petro y Angela María Robledo, principales contendientes del actual mandatario y su fórmula vicepresidencial, como senador y representante de la Cámara, respectivamente. Esta nueva figura se está replicando en muchas de las corporaciones de orden sub-nacional.
La implementación del estatuto no ha sido fácil, como lo muestra, por ejemplo, que la participación de Robledo haya sido demandada, lo que le ha implicado que esté fuera de la Corporación durante un largo período, o que desde el Gobierno y su bancada legislativa se burle la disposición contemplada en el estatuto de permitirles replicar en los medios de comunicación las intervenciones del presidente. Sin embargo, la norma está vigente y, como ocurre con toda reforma, se requerirá un tiempo prudencial para valorar objetivamente sus resultados.
Ahora bien, más allá de estas dos transformaciones,
no se ha adoptado nada de lo dispuesto en el Acuerdo y que requería de reforma constitucional o legal. Fracasó la propuesta de la Comisión Electoral Especial, que entre otras cosas contemplaba reformas del diseño institucional electoral, del sistema electoral, de la financiación política, así como mecanismos para la inclusión y representación política de las mujeres, para el fortalecimiento interno de los partidos o para modificar circunscripciones.
Fracasó también lo que en el Acuerdo se conoció como "adquisición progresiva de derechos", mediante el cual se esperaba dar vía libre a la creación de partidos a nivel municipal, departamental y regional, posibilidad hoy proscrita pues el reconocimiento jurídico de estas organizaciones políticas está ligado al porcentaje de votación obtenida en el Senado o en la Cámara de Representantes.
Fracasó también, finalmente, la posibilidad de creación de 16 curules especiales de paz en la Cámara de Representantes para la representación de las víctimas de las regiones más pobres, apartadas y afectadas por el conflicto. El texto ya aprobado de la norma decayó en la Cámara de Representantes por una lectura discutida sobre el
quorum requerido, en estudio aún hoy por parte de las autoridades competentes.
Varios factores explican que la mayor parte de la reforma no haya sido implementada hasta el momento. Sin duda alguna, los resultados del plebiscito por la paz influyeron en lo que aconteció después en el país. A un presidente debilitado por esta manifestación ciudadana en las urnas se le unió la cercanía de las elecciones nacionales. Muchas de las reformas se discutieron en medio de la campaña política, en un contexto en que algunos de los dirigentes y partidos que habían apoyado el proceso de paz de Santos tenían intereses políticos propios en la contienda. A pesar de no ser mayoritario en el Congreso, el triunfo de sectores de oposición al Acuerdo en las elecciones de 2018, representados principalmente por el Partido Centro Democrático, y el logro de la Presidencia de la república por parte de su candidato, el presidente Iván Duque, constituyeron un freno al avance de las reformas propuestas.
