6 de Abril de 2020, 19:41
Una de las prioridades a la hora de abordar el impacto económico de la pandemia de Covid-19 pasaba por asegurar la protección del empleo durante la caída de actividad provocada por la puesta en marcha de medidas estrictas de confinamiento.
Aunque la aprobación del RDL 8/2020 sentó las bases para una protección general favoreciendo el recurso a la figura de los Expedientes de Regulación Temporal de Empleo (Ertes), era igualmente importante garantizar que esa protección llegase también a los trabajadores más vulnerables, como señalé en un artículo publicado la semana pasada en este mismo medio.
En ese sentido, la reciente aprobación del RDL 11/2020 ha incluido dos medidas coincidentes con dos de las propuestas que incluía en dicho artículo: de un lado, la aprobación de un subsidio extraordinario para las trabajadoras domésticas, en caso de despido o reducción de actividad, y de otro para los trabajadores temporales por fin de contrato sin renovación que no tengan derecho a la prestación contributiva o al subsidio de desempleo, aunque restringida sólo a aquellos contratos de al menos dos meses de duración.
Otras propuestas quedan pendientes, como las dirigidas a los trabajadores autónomos o a las personas desempleadas, especialmente las de larga duración. Para estas últimas, el propio Gobierno anunció su intención de adelantar su idea de un "ingreso mínimo vital". Esta medida busca responder a una necesidad que, a la luz del último dato de desempleo, que sitúa este marzo de 2020 como el peor mes para el empleo desde que tenemos series históricas, con casi un millón de parados más, se ha convertido en acuciante.
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Pese a que nunca ha existido una propuesta oficial sobre este ingreso mínimo vital, en general se asume que se trata de una 'renta mínima' o prestación económica de nivel no contributivo y carácter estable y periódico, dirigida a todas las personas que se encuentran en situación de desempleo y que no han generado derecho a otras prestaciones de carácter contributivo o que, habiéndolo tenido, ya lo han agotado. Si bien existen y han existido diferentes prestaciones de ámbito estatal con la misma finalidad (subsidio de desempleo, renta activa de inserción, ayudas por la participación en programas temporales de fomento del empleo como el Prodi, Prepara o PAE, etc.), todas ellas tienen o han tenido un alcance restringido, bien por estar dirigidas a grupos concretos de población (por ejemplo, trabajadores mayores de una determinada edad y/o con responsabilidades familiares, caso de la renta activa de inserción), o bien se han concedido con carácter extraordinario y por una duración determinada (por ejemplo, durante un máximo de 180 días y sin poder percibirse en más de una ocasión, caso del subsidio extraordinario de desempleo).
En paralelo, existen diferentes rentas mínimas de inserción gestionadas por las de las comunidades autónomas. En este caso, tampoco cabe hablar de un único modelo, puesto que el diseño de cada una de ellas varía considerablemente tanto en los requisitos de sus beneficiarios como en su cuantía, duración y condicionalidad, aunque en este último caso suele ser común la exigencia de que el beneficiario suscriba un compromiso de participación en acciones para favorecer su inserción social y laboral. Entre todas, cabe destacar los buenos resultados obtenidos por la Renta de Garantía de Ingresos del País Vasco, cuyo impacto ha sido estudiado con detalle por Sara de la Rica y Lucía Gorjón.
Aquí es donde se plantea la primera disyuntiva en el diseño de una renta mínima que alcance a toda la población española. Para conseguir ese objetivo, ¿qué es preferible? ¿Diseñar una nueva prestación de ámbito estatal gestionada por la Seguridad Social? ¿Impulsar una armonización de las actuales rentas mínimas de inserción de competencia autonómica? ¿Una combinación de ambas?
Dentro de la primera opción, cabe suponer que uno de los modelos que se están considerando más seriamente por el Departamento que dirige José Luis Escrivá es la propuesta de prestación que planteaba el estudio de la AIReF sobre los programas de rentas mínimas en España.
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Este estudio proponía crear una nueva prestación no contributiva dentro de la acción protectora de la Seguridad Social, concedida tomando como base el conjunto de la unidad familiar de sus beneficiarios, con dos características singulares respecto a otros subsidios existentes: primero, su duración indefinida, de modo que su percepción se mantenga en tanto persistan los requisitos que motiven su reconocimiento; y, segundo, la no exigencia de estar necesariamente desempleado e inscrito como demandante de empleo para ser beneficiario. Esto permitiría que también pudieran acceder a la prestación personas que estuviesen trabajando, siempre que sus ingresos no superasen un determinado umbral. En ese caso, la prestación actuaría como un complemento salarial.
Manteniendo en ambos casos esta característica, el estudio planteaba dos modelos alternativos para esta prestación. En ambos casos, se divide la prestación en dos tramos, en función de los ingresos de la unidad familiar respecto a la mediana nacional, y en dos módulos económicos: un subsidio personal por cada beneficiario adulto de la unidad familiar y un subsidio por cada menor a cargo, con un máximo de tres menores. Los tramos y la cuantía de cada módulo para cada modelo propuesto se resumen en la siguiente tabla:
La AIReF ofrece, además, una estimación del impacto de su propuesta, que beneficiaría a 1,8 millones de hogares. Dependiendo de si se opta por el modelo A o B, la prestación promovería una reducción de la desigualdad por índice de Gini del 4%-5%, de la tasa de pobreza del 2%-5% y de la tasa de pobreza severa del 60%-41%.
Por otro lado, la AIReF plantea que con la implantación de esta nueva prestación se promueva una simplificación del actual mapa de prestaciones no contributivas estatales y autonómicas. Ya el propio diseño de la prestación propuesta parece asumir la integración de la actual asignación económica por menor a cargo, como sería lógico que pudiese integrar otras prestaciones dirigidas a desempleados de larga duración, como la renta activa de inserción. Pero el principal obstáculo frente a esta pretensión racionalizadora serían las rentas mínimas de inserción autonómicas, que la AIReF plantea que queden subsumidas dentro de la nueva prestación, a cambio de conceder a las comunidades autónomas la capacidad de establecer complementos a las cuantías de ambos módulos con cargo a sus propios recursos. De eliminarse todas estas duplicidades, la AIReF estima que el coste de la prestación se movería en torno a 2.500 millones de euros anuales.
La opción de una nueva prestación de garantía de ingresos de ámbito estatal, siguiendo la propuesta de la AIReF, sería probablemente la alternativa con un mayor potencial. En su contra está la complejidad de su puesta en marcha, requerida de numerosos debates y negociaciones previas con las comunidades autónomas a fin de asegurar el encaje de esta nueva prestación con otros recursos existentes, así como que se presten sin reticencias a subsumir en aquélla sus actuales rentas mínimas, sin perjuicio de que mantengan sus particularidades a través de complementos.
La segunda opción pasaría por la armonización directa de las rentas mínimas de inserción autonómicas, siguiendo una estrategia similar a la que llevó a la aprobación de la Ley de Dependencia. En este caso, el Estado, en coordinación con las comunidades autónomas, definiría un nivel mínimo de protección mediante unas directrices comunes y homogéneas en todo el territorio nacional sobre requisitos de beneficiarios, cuantía de la prestación y condiciones para su mantenimiento o, en su defecto, suspensión o extinción. En consecuencia, el Estado se comprometería a financiar todo o parte de ese nivel mínimo. Por su parte, cada comunidad autónoma podría establecer un 'nivel adicional de protección' en su respectivo ámbito territorial, que dé cabida a más beneficiarios o a cuantías más generosas, condicionadas o no, y que financiaría con cargo a sus propios recursos.
Esta opción, si bien puede llegar a presentar mayores limitaciones en cuanto al desarrollo de un sistema de garantías de ingresos homogéneo a nivel nacional, entre otras los previsibles conflictos inter-administrativos en torno a su financiación, tendría entre sus ventajas la facilidad para su implantación, al superar por arriba el debate sobre el solapamiento y eventual incompatibilidad entre prestaciones de distintos ámbitos competenciales, y al aprovechar una infraestructura, personal y experiencia autonómicas ya existentes.
Asimismo, ambas opciones compartirían ciertos elementos. Por un lado, aunque la propuesta de la AIReF no lo indica, sería positivo que esta prestación, en ambos casos, incluyese la cotización a la Seguridad Social por contingencias comunes, como ya sucede con el subsidio de desempleo en determinados supuestos. Asimismo, sería necesario definir la eventual condicionalidad de la prestación, por lo menos para el caso de los beneficiarios en situación de desempleo. Por otro, para asegurar la coordinación, intercambio de información y correcto funcionamiento de la prestación, procedería la creación de un Sistema Nacional de Inclusión y Previsión Social, cuya gobernanza recaería en un Consejo Interterritorial, del que formarían parte representantes del Estado entre ellos, de la Seguridad Social o del Imserso y de las comunidades autónomas, y que podría contar con presencia de las entidades locales que también gestionan programas de ayudas de emergencia social en circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad, como catástrofes.
En todo caso, ambas opciones, siendo válidas, se enfrentan en este momento a un mismo obstáculo: el tiempo. Frente a esta situación excepcional y de urgencia, cabe recordar que el ingreso mínimo vital siempre ha sido una política pensada con vocación de permanencia. Es más, la propia idea está pensada para dotar de una estructura estable a políticas que ahora se articulan de forma temporal, fragmentada o descoordinada. Por ello, en este preciso momento quizá no se den las condiciones necesarias, desde luego no las óptimas, para abordar con garantías el proceso de diseño, negociación e implementación de esta propuesta, cuando la realidad es que la necesitamos cuanto antes.
Siendo así, mientras continúan los trabajos que permitan acometer su puesta en marcha, en estos momentos es probable que la alternativa más factible, viable y rápida fuese la aprobación inmediata de un subsidio extraordinario de desempleo al que puedan acogerse todas las personas desempleadas que no tengan derecho a acceder a ninguna otra prestación o subsidio, con independencia de su edad o de sus responsabilidades familiares, tomando como referencia sus ingresos con los del resto de personas que integren su misma unidad de convivencia. Sería, en todo caso, una medida excepcional y transitoria hasta que se pudiera aprobar una política estable de renta mínima, si por cualquier razón no se diesen ahora las condiciones necesarias para ello, pero que permitiría responder a la necesidad más imperiosa en este momento.
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