de lo que es responsable el inter-gubernamentalismo. Durante los últimos días, la necesidad de una respuesta común europea a la crisis del Covid-19 ha despertado las críticas de algunos sectores de la opinión pública hacia la Unión Europea. Sin embargo, a pesar del avance de los mecanismos supranacionales en áreas como la política comercial o la monetaria en la zona euro, debemos recordar que los elementos inter-gubernamentales siguen rigiendo áreas fundamentales. Algunas de ellas son imprescindibles para ofrecer esta respuesta común que muchos reclaman frente al virus, como la política fiscal o la sanitaria. Por ello, no parece justo responsabilizar a unas instituciones a las que no se ha dotado de los instrumentos para actuar, ante las reticencias de los estados miembros a ceder más soberanía.
Los académicos de los Estudios Europeos se dividen entre aquéllos que consideran que la UE constituye un verdadero sistema político y, por lo tanto, utilizan los sistemas políticos de los estados para estudiar la Unión (Hix, 1998), y aquéllos que niegan este carácter. Ejemplo de este debate es el hecho de que el ex presidente de la Comisión Europea Jacques Delors considerara a la UE un sujeto político sui generis. La discusión emana del proceso de integración europeo, que inicialmente se diseñó como un corpus inter-gubernamental, pero que posteriormente ha ido reforzando sus elementos supranacionales, lo que explica que la UE combine mecanismos de ambos tipos.
En qué se distinguen
Las herramientas supranacionales tienen a las instituciones comunitarias en el centro y, por tanto, éstas actúan como decisores. Evidencian un mayor compromiso con la integración de las políticas, ya que implican un mayor grado de cesión de soberanía por parte de los estados miembros. En general, estos mecanismos son más frecuentes en áreas relacionadas con el mercado interior, la política comercial o la moneda; precisamente aquéllas en las que la integración está en una fase más avanzada. El procedimiento de co-decisión introducido por el Tratado de Lisboa, que dotó de más poder al Parlamento Europeo, o el sistema de votación de Qualified Majority Voting, que permite alcanzar acuerdos por mayorías cualificadas en el seno del Consejo de la UE, son ejemplos de reformas hacia lo supranacional.
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Por el contrario, los mecanismos inter-gubernamentales, propios de las organizaciones internacionales y no de una construcción política con entidad propia, mantienen a los estados miembros en el centro decisorio. En este caso, son ellos quienes toman las decisiones, con independencia de que lo hagan en el foro de la UE y sean las instituciones comunitarias las encargadas de desarrollarlas.
Entre las áreas aún regidas mediante este tipo de mecanismos encontramos dos que son claves en esta crisis: las políticas fiscal y sanitaria. La primera supone el caso más flagrante, y es que a pesar de los recurrentes debates sobre la necesidad de un pilar fiscal para el euro y de las evidentes dificultades de los estados para hacer tributar los rendimientos del capital y los ingresos de las empresas multinacionales, las decisiones en este ámbito siguen tomándose por unanimidad. La Comisión Europea propuso en 2019 el passerelle (término acuñado por el federalista Altiero Spinelli para referirse a la relajación de las reglas de votación desde la unanimidad hacia la mayoría cualificada) para la política tributaria. Sin embargo, sólo Francia, Alemania y España la apoyaron.
La política de asistencia sanitaria también está regida por lo inter-gubernamental. Así, la UE se limita a coordinar la política de atención sanitaria, a través de Open Method of Coordination. Este instrumento de soft-law permite que los estados miembros colaboren mediante el sistema de observación-imitación para que otros países apliquen sus medidas, lo que carece de una exteriorización legislativa. En cuanto a la salud pública, los tratados les otorgan algo más de capacidad, aunque sus competencias se restringen a la elaboración de estrategias y recomendaciones.
Qué está haciendo la UE ante el 'Covid-19'
Desde que se iniciara la crisis, y aun antes de que la sintiéramos tan cerca, la Comisión Europea ha trabajado en varios campos. Por un lado, abriendo convocatorias de investigación específicas para financiar los avances contra el virus, coordinando la compra conjunta de productos sanitarios de protección y respiradores o restringiendo su exportación fuera del mercado interior. Por el otro, monitorizando las aglomeraciones de tráfico transfronterizas entre los estados miembros, una vez éstos activaron unilateralmente el artículo 28 del Reglamento que regula Schengen para el restablecimiento de fronteras, colaborando en la repatriación de los residentes comunitarios a sus hogares o impulsando los ahora renombrados eurobonos.
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Por su parte, el Banco Central Europeo (BCE) ha lanzado un nuevo paquete de estímulo, para garantizar la liquidez de la eurozona. Hace unas semanas, se publicó que la Comisión había mediado para que Alemania y Francia reabrieran el mercado de determinados productos sanitarios ante su cierre inicial, lo que refleja el contraste de actitud entre la falta de solidaridad de algunos estados miembros y el rol de las instituciones europeas.
Es cierto que la Unión no ha realizado un pooling de material sanitario, de medicamentos o de respiradores entre el stock de todos los estados miembros, lo que en España es posible desde la declaración del estado de alarma, con la centralización de las actuaciones en el Ministerio de Sanidad. Así, el ministro Salvador Illa declaraba esta semana que se destinarían más recursos a aquellos territorios con una mayor incidencia del virus. Como en cualquier sistema que funcione bajo la lógica del seguro, una mayor escala conlleva ganancias de eficiencia derivadas de compartir el riesgo, gracias a la caída de los costes y primas y una mayor capacidad protectora. Una solución en este sentido podría ser factible en el caso de la crisis del Covid-19 gracias a la asimetría en la incidencia y la asincronía de las curvas por países. Sin embargo, las instituciones comunitarias no tienen la capacidad para establecerlo, ni los países miembros los incentivos políticos para acordarlo.
La Unión Europea, como ya ocurriera durante la crisis de 2008 y, posteriormente, la de la deuda soberana, corre el riesgo de volver a convertirse en chivo expiatorio. La Comisión y el BCE, precisamente dos de las instituciones que, junto con el Parlamento Europeo, mejor representan lo supranacional, están trabajando por amortiguar el golpe que la pandemia está asestando a la salud de los ciudadanos europeos y a sus economías.
Cuando termine esta crisis, será momento de evaluar si las instituciones comunitarias actuaron tarde o con insuficiente determinación. Sin embargo, no parece justo responsabilizarlas de los problemas generados por la prevalencia de estructuras inter-gubernamentales. La reacción ante una crisis de esta magnitud no puede pasar por menos Unión, sino por más integración y un mayor protagonismo de lo supranacional frente al inter-gubernamentalismo.
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