12 de Marzo de 2020, 18:45
Desde el inicio de su mandato, Jair Bolsonaro no dejó ninguna duda sobre su voluntad de gobernar unilateralmente. Con cinco meses en el cargo, en mayo de 2019, midió sus fuerzas con el presidente de la Cámara de Representantes, sosteniendo que el Legislativo podía hacer leyes, pero él tenía el poder de emitir decretos; y en varias ocasiones desafió los límites de ese poder.
En Brasil, el Poder Ejecutivo tiene amplias prerrogativas constitucionales que permiten al presidente controlar las decisiones legislativas y administrativas. En el primer plano, la emisión de medidas provisionales, con fuerza de ley, cambia el statu quo de las políticas. En la esfera administrativa, la facultad de regular las leyes o de organizar el Ejecutivo permite la aplicación selectiva de las decisiones, así como alinear la Administración pública con las prioridades del Gobierno con un cierto grado de autonomía. Formalmente, estos poderes permiten al presidente tomar decisiones unilaterales si así lo desea.
El unilateralismo no puede medirse sólo desde un punto de vista formal porque es, ante todo, una elección estratégica, política en esencia. El poder de emitir decretos da al presidente una ventaja que puede ser parte de un juego de negociaciones en torno a alianzas de cooperación. En este sentido lo usaron los presidentes Fernando Henrique Cardoso y Lula da Silva para firmar acuerdos legislativos y gobernar con el Congreso. Collor de Mello, en cambio, un presidente minoritario empaquetado en un discurso anti-político, sí actuó desde el unilateralismo.
El caso de Bolsonaro
El unilateralismo crece con el aislamiento político. Al negarse a formar una coalición multipartidista, algo recurrente en Brasil, el presidente actual eligió gobernar sin mayoría parlamentaria. Su Ejecutivo, compuesto por partidarios ideológicamente extremistas, algunos técnicos y otros militares, se ha convertido en un foco de conflicto más que en una base sólida para construir acuerdos. Más radicalmente, Bolsonaro selló su aislamiento del mundo político formando una Presidencia 100% militar, en sus propias palabras. Como contrapunto, busca mantener el apoyo de su electorado desde la retórica populista y la radicalización política. En una versión tropical de presidente tuitero, anima el antagonismo de sus votantes contra los "enemigos de los buenos ciudadanos", entre los que se encuentran los opositores, los periodistas y los miembros del Congreso y del Poder Judicial.
En este escenario, se esperaría el esfuerzo del presidente por controlar la agenda legislativa y neutralizar a sus oponentes; pero está lejos de eso. La reforma del sistema de Seguridad Social, una prioridad de los liberales para superar la crisis fiscal del Estado y reactivar la economía, sólo llegó al Congreso después del período de luna de miel. Las reformas fiscales y administrativas ni siquiera se presentaron al Congreso después de 14 meses de mandato y pese a las promesas de hacerlas públicas. Estas señales contradictorias apuntaban a desacuerdos en el seno del Gobierno sobre la agenda de reformas y aumentaba la incertidumbre sobre el compromiso del presidente de aprobarlas.
Como contrapunto a esta inacción presidencial, el Congreso ha asumido el liderazgo en el proceso legislativo. Legisló a favor de las reformas económicas, fiscales y de las pensiones, y de la ley anti-crimen pero de acuerdo con sus preferencias (hubo modificaciones importantes). Como guardianes, los presidentes de la Cámara de Diputados y del Senado congelaron la agenda de costumbres, centrada en un posición contraria al aborto y restringiendo las políticas de equidad étnico-racial, de género y de diversidad sexual.
Los intentos del Gobierno de anular a los parlamentarios mediante la obstrucción de las negociaciones con los partidos y con los dirigentes han dado lugar a bloqueos, derrotas del Congreso y decisiones judiciales desfavorables. El Gobierno ha mostrado poca voluntad de formar una mayoría para apoyar sus programas legislativos. Incluso sin una oposición parlamentaria efectiva y el apoyo de los grupos parlamentarios a las reformas económicas, se formaron coaliciones ad hoc para vetar los proyectos de ley gubernamentales. Como resultado, Bolsonaro es, desde el punto de vista legislativo, uno de los presidentes más débiles de los últimos 30 años. Aunque el número de medidas provisionales en su primer año de gobierno varía poco con respecto a los presidentes anteriores, la tasa de fracaso no tiene precedentes. Del total de 48 medidas provisionales en 2019, 11 fueron rechazadas o perdieron el plazo de votación, lo que indica una desaprobación tácita de estas iniciativas por parte del Congreso.
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¿Significa eso que el Parlamento ha bloqueado el unilateralismo presidencial? La respuesta es sí, si nos fijamos sólo en la producción legal. Pero el unilateralismo no se limita a la esfera legislativa. Bolsonaro parece haber aprendido rápidamente cómo usar el unilateralismo administrativo. En 15 meses de gobierno, el presidente ha emitido 612 decretos que definen las directrices administrativas para las nuevas leyes, la organización y el funcionamiento del Ejecutivo y la ejecución de las políticas públicas. Aunque, en promedio, el volumen de los decretos administrativos dictados por Bolsonaro sólo supera a los gobiernos de Dilma Rousseff y Temer, llama la atención su enfoque y alcance.
Estas regulaciones buscan el alineamiento con la agenda presidencial. Los esfuerzos son más intensos en los asuntos destacados del programa conservador del presidente, como el medio ambiente, la educación, las políticas relativas a las minorías y los derechos humanos y la política exterior; cuestiones centrales en su retórica populista de radicalizar los antagonismos entre grupos políticos y sociales.
Uno de los ejemplos más dramáticos es el del medio ambiente. Bolsonaro no logró cerrar el Ministerio del ramo, pero logró un fuerte re-diseño de sus agencias, reestructurando las políticas de protección aplicadas en los últimos 30 años. Se cerró la Secretaría encargada del cambio climático y el sector centrado en la protección de los bosques se transfirió al Ministerio de Agricultura. Se reformularon los programas de prevención y sanción de los delitos ambientales, debilitando los incentivos y multas destinados a mitigar las prácticas ilegales de deforestación y explotación económica en las áreas protegidas como la Amazonia. Las nuevas directrices para la inspección medioambiental han llevado a su parálisis, como prueba la reducción del 24% de las multas medioambientales en 2019. Al mismo tiempo, el nombramiento de un número cada vez mayor de personal militar ha marcado la pauta de la politización de los organismos ambientales, rompiendo con la estrategia de los gobiernos anteriores de designar expertos. En enero de 2020, Bolsonaro creó, por decreto administrativo, el Consejo del Amazonas, coordinado por su vicepresidente, el general de la reserva Hamilton Mourão.
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El giro de Bolsonaro hacia el unilateralismo en la esfera administrativa tiene un claro componente de movilización política. Por un lado, la revisión de las políticas en el área de los derechos humanos, la igualdad racial y el género reverbera sus compromisos de campaña con los segmentos conservadores y religiosos, uno de los pilares de su victoria. Por otra parte, se convierte en represalia e intimidación política para sus potenciales oponentes. Las burocracias públicas y las organizaciones no gubernamentales son consideradas enemigas en la retórica populista del presidente y sus auxiliares. En el punto álgido del desastre ambiental de 2019, con un aumento del 29% en la deforestación del Amazonas, Bolsonaro esparció sospechas sobre la participación de las ONG en los incendios.
El ministro de Medio Ambiente, Ricardo Salles, ha sido acusado en los medios de comunicación, y denunciado ante la Justicia, por "acoso moral" contra los funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones. Las asociaciones de funcionarios han denunciado represalias, como el traslado involuntario de algunos o la prohibición de proporcionar información a la prensa sin la autorización del Ministerio.
Por otro lado, el ministro de Educación, Abraham Weintbrau, cuando decidió bloquear los recursos presupuestarios, anunció que "las universidades que, en lugar de buscar la mejora del rendimiento académico, están alborotando, tendrán fondos reducidos".
Al recurrir a los decretos, Bolsonaro usa sus poderes hasta el límite o directamente los sobrepasa. Las señales de alarma entre los funcionarios y los grupos de la sociedad civil son cada vez más frecuentes, lo que aumenta el número de acciones en el Congreso y en el Poder Judicial. Un ejemplo de ello fue el decreto 9.759/2019, que suprimió los consejos de Política Pública, algunos de ellos creados por ley. Después de una amplia movilización de la sociedad civil y de las acciones del Ministerio Público, el STF suspendió parcialmente sus efectos, ya que el presidente no puede revocar las decisiones legales por decreto, porque constituye un abuso de poder.
Del mismo modo, la secuencia de decretos sobre la flexibilización de la tenencia de armas de fuego, tema central para Bolsonaro, ha mostrado la voluntad del presidente. Sólo después de las reacciones del Congreso y de las acciones en el Poder Judicial, el Gobierno revocó parte de ellos y se sometió al proceso parlamentario. Aunque sujeto a contratiempos, el presidente ha probado los límites del decreto que los otros poderes están dispuestas a aceptar.
Si el unilateralismo presidencial de Bolsonaro ha tenido menos éxito en el ámbito legislativo, en el administrativo ha aumentado la capacidad del Gobierno para reorientar las políticas y aplicar su programa. Para que el Congreso contenga el unilateralismo presidencial, debería ocuparse de la dimensión administrativa de las políticas públicas. Hay una delgada línea entre la autonomía organizativa del Ejecutivo y los límites de la discrecionalidad presidencial. No es sorprendente que la energía que no ha tenido Bolsonaro para defender su agenda legislativa se haya reconfigurado cuando el Congreso, a finales de 2019, trató de controlar una porción del Presupuesto del Ejecutivo: Bolsonaro llamó al pueblo para que se manifestase el 15 de marzo, convocando a sus partidarios contra el "chantaje" del Congreso y del Poder Judicial. Enérgico, no dudó en gritar su apoyo a las protestas; la última vez, dentro de un área militar, antes de partir para visitar a su aliado Donald Trump.
