Transición Justa y fondos europeos

El 11 de diciembre de 2019, la Comisión Von der Leyen publicó una comunicación sobre El pacto verde europeo, una de sus prioridades. Como ya anunció en la Cumbre de Madrid, es la pieza central en la ambición de hacer de Europa el primer continente neutral para el clima para 2050, en línea con los compromisos europeos, con el Acuerdo de París sobre el clima y con los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la ONU.

Como es habitual, se incluye en este paquete toda una serie de iniciativas, estrategias, aspiraciones (nuevas medidas en renovables, construcción y renovación de edificios, industria sostenible, biodiversidad, de la granja a la mesa y reducción de emisiones), pero poca nueva legislación (se revisará la acordada hace poco más de un año para incrementar los objetivos medioambientales) y, sobre todo, fondos. Precisamente acaba de presentarse esto último, el llamado Mecanismo de Transición Justa, dotado con 100.000 millones de euros, con la esperanza de movilizar capital público y privado adicional por valor de un billón de euros. En todo caso, la propia Comisión reconoce que sólo para cumplir con los objetivos de clima y energía para 2030 son necesarios 260.000 millones adicionales anuales, es decir, el 1,5% del Producto Interior Bruto de la UE en 2018 y más que el Presupuesto actual europeo.

[Con la colaboración de Red Eléctrica de España]

El Mecanismo de Transición Justa estaría compuesto por tres pilares: un nuevo Fondo de Transición Justa que se incluirá como uno de los instrumentos de la política de cohesión en el Presupuesto (y que, en realidad, es una enmienda al Reglamento de Disposiciones Comunes para estas herramientas); un programa dedicado a las regiones bajo el fondo InvestEU (el sucesor del llamado Fondo Juncker, que es un programa de créditos de 45.000 millones usando el Presupuesto europeo como colateral); y una línea de crédito del sector público de hasta 30.000 millones con el Banco Europeo de Inversiones, adicionales a las ya existentes para desarrollo sostenible o rehabilitación urbana.

Concretamente, este somero análisis se centrará concretamente en el Fondo de Transición Justa que forma parte del paquete anunciado, un caso paradigmático de las limitaciones, inercias y rigideces del Presupuesto de la UE.

La principal dificultad es que el Presupuesto europeo 2021-2027 presentado en mayo de 2018 (1.200 billones en siete años, o el 1,1% del PIB de los Veintisiete) lleva casi dos años de negociaciones. Una vez más, nos enfrentamos a las rigideces de un sistema multilateral como es la Unión Europea, y que casa con dificultad con las pretensiones de cada nueva Comisión de emular a los gobiernos nacionales.

Éste es también un buen ejemplo, y ciertamente no el primero, en el que las iniciativas del líder recién llegado a Bruselas generan más duplicidades que un valor añadido genuino: un caso del pasado reciente fue la Iniciativa de Empleo Juvenil, creada de la noche a la mañana a petición del recién elegido François Hollande y que, al final, ni la propia Francia fue capaz de desarrollar, ya que en la práctica su cometido y mecanismos de ejecución eran los del Fondo Social Europeo (FSE), como alertó el Tribunal de Cuentas Europeo. Es altamente probable que con la propuesta europea de Transición Justa ocurra lo mismo.

Como era de esperar, con el Fondo de Transición Justa ha habido una gran expectación, sobre todo en zonas afectadas por la reconversión industrial (de ahí nace la 'coal regions initiative'), para saber si habrá dinero adicional o si será simplemente una transferencia (earmarking), obligada o no, de los fondos estructurales 2021-2027 que los gobiernos de la UE en el Consejo y el Parlamento están actualmente negociando (los llamados trílogos).

La respuesta es compleja: la negociación del Presupuesto europeo es un juego de espejos. Por un lado, se comprometen para el Fondo de Transición Justa 7.500 millones de euros adicionales, lo que ya estaba asignado para la política de cohesión. Ahora bien, la Comisión propuso ya un recorte de los fondos estructurales (también conocidos como Política Regional o de Cohesión Territorial) en su propuesta de 2018 y la Presidencia finlandesa de la UE planteó un recorte adicional del 12% en diciembre pasado sobre la propuesta inicial de 370.00 millones de la Comisión para 2021-2027.

Al mismo tiempo, un grupo muy significativo de estados miembros no quiere un Presupuesto superior al 1% del PIB europeo. En este grupo se incluye Alemania, bajo cuya Presidencia concluirán las negociaciones en diciembre. Aunque la Comisión propone lo contrario, estos nuevos 7.500 millones acabarán procediendo de otras partidas de ese Presupuesto revisado por Finlandia en diciembre y que, originalmente, era dinero que ya estaba asignado para el desarrollo regional y la política de cohesión. Con estos fondos europeos, se espera movilizar un conjunto de hasta 50.000 millones de recursos nacionales y privados.

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Por otro lado, el de Transición Justa va a ser, a todos los efectos, un nuevo fondo estructural, lo que confirma una vez más el rol de la política regional de la UE como 'cajón de sastre' para financiar cualquier nueva iniciativa comunitaria. Ocurrió lo mismo con las transferencias obligatorias desde la política de cohesión para financiar el fondo UE de transporte (Connecting Europe Facility) y, más recientemente, para crear el Programa de Reformas Estructurales, dotado con 20.000 millones para 2021-2027.

Al igual que pasó con la Iniciativa de Empleo Juvenil, se pide a los estados miembros que aporten más dinero, en lo que se conoce como cofinanciación de los fondos estructurales. Contra todo pronóstico, la Presidencia finlandesa mantuvo la propuesta de la Comisión según la cual el 12% del futuro Presupuesto se debería financiar con recursos propios de la UE, el santo grial nunca alcanzado de sucesivas comisiones para reemplazar las aportaciones de las arcas nacionales (y, por tanto, el tiovivo del justo retorno y los famosos cheques) por tasas europeas; por ejemplo, a las emisiones o al no reciclaje de plásticos.

El Pacto Verde busca aún más recursos por esta vía pero, por si acaso, para asegurar, que haya dinero para el Fondo de Transición Justa se pide un esfuerzo adicional de cofinanciación a los gobiernos en función de su nivel de renta. Los estados miembros tendrán que transferir entre 1,5 y un máximo de tres veces de lo que reciban ahora del Fondo de Transición Justa a partir de los recursos que ya se les han asignado para 2021-2027 en el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (Feder) y Fondo Social Europeo (FSE). Esto supone, en la práctica, un recorte de los futuros programas financiados por ambos instrumentos estructurales y, cuando menos, una limitación adicional y una concentración del gasto.

En términos de contenido, también está por ver el valor añadido del Fondo de Transición Justa. La llamada concentración temática de los fondos estructurales en unos pocos objetivos ya cubre la mayor parte de las actividades que aquél puede financiar. Los objetivos políticos 2 (Europa más verde) y 4 (Europa Social) que van a orientar estos últimos ya permiten invertir en pymes, emprendimiento, innovación, descontaminación y regeneración, reciclaje de habilidades y formación profesional que ahora se proponen también para el Fondo de Transición Justa, por lo que no está clara la necesidad de crear un nuevo instrumento en lugar de aportar más dinero al Feder y al FSE.

No es descartable que esto genere duplicidades entre administraciones en el uso de todos estos fondos europeos porque no necesariamente serán los mismos departamentos los que los gestionarán. En el nuevo Fondo de Transición Justa llueve sobre mojado. Para 2021-2027, la Comisión ha propuesto un giro copernicano en la coordinación e integración de fondos: el Europeo de Desarrollo Agrícola (Feader) se separa completamente de los estructurales y ni siquiera va a alinear sus prioridades plurianuales con los mismos en el llamado Acuerdo de Asociación. Ello hará más difíciles la coordinación y las acciones conjuntas entre fondos y administraciones. En la misma dirección camina el FSE, con una más que probable des-territorialización y centralización para 2021-2027. En el caso del Programa de Reformas Estructurales (como hemos apuntado, se han propuesto 20.000 millones para modernizar las administraciones públicas), al menos Von der Leyen ha propuesto que lo supervise la comisaria de Política Regional, la portuguesa Elisa Ferreira, pero por separado de los fondos estructurales. Lo mismo parece que va a ocurrir con el Fondo de Transición Justa.

Lo que sí es una novedad, por primera vez en casi dos décadas, es que se vuelve a privilegiar la concentración de un fondo europeo en el nivel subregional; en el caso español, el nivel provincial (conocido en Europa por NUTS III) o inferior.

Esto mismo está peleando el Parlamento Europeo para su propuesta de asignar 5% del Feder (unos 1.500 millones para España) a provincias y comarcas con una despoblación superior al 1% anual desde, al menos, la crisis de 2008. Sin embargo, los negociadores parlamentarios se enfrentan a una oposición cerrada de los negociadores de los ministerios que se sientan el grupo de trabajo del Consejo de la UE y de la propia Comisión Europea, que sin embargo no tiene problemas en proponer la misma metodología (y muchos más fondos) para el Fondo de Transición Justa.

Bruselas se caracteriza por perseguir constantemente la next big thing. Si la propuesta del Parlamento de asignar fondos europeos para el reto demográfico fue una inesperada novedad de las negociaciones el año pasado (Informe Cozzolino), hoy no hay casi nadie apoyando a los negociadores del Parlamento y sí pendientes de las probables pedreas del Fondo de Transición Justa, si bien ambas cosas no van a beneficiar necesariamente a los mismos territorios. Este mayor apoyo a las regiones hulleras tiene sentido electoral y práctico, ya que están más concentradas que la despoblación, por lo que su visibilidad e impacto es mayor. La inesperada aparición de este lobby o campaña, bastante desapercibida hasta hace unos años, es también el testimonio de la habilidad de las regiones de la antigua Alemania de Este de dar forma sucesivas generaciones de fondos europeos.

Por último, en clave española el hecho que la vicepresidenta Teresa Ribera esté a cargo de transición justa, pero también del reto demográfico coordinando, o eso se espera, los trabajos de los ministerios del ramo (Hacienda seguirá gestionando los fondos europeos a excepción, posiblemente, del Feder para las áreas urbanas, bajo la responsabilidad de José Luis Ábalos) puede permitir una mayor coordinación que a escala europea. Por mucho que el vicepresidente Frans Timmermans tenga a su cargo varios comisarios responsables de parte (no todo) del Pacto Verde, se antoja difícil en la práctica. Para muestra un botón: la Vicepresidencia europea de Reto Demográfico no tiene relación directa con la Comisaría de Política Regional, que es la que gestiona los fondos.