Política tributaria para lo que queda de siglo

Desde 2001, han pasado –o en buena medida están pasando– a considerarse un hecho consumado algunas de las tendencias fundamentales que dominaron la escena de la política tributaria hasta hacía poco, como la transparencia fiscal y la lucha contra los diversos y complejos fraudes o elusiones de impuestos de multinacionales (proyecto BEPS). Ventilemos esta cuestión en cuatro líneas, pero no quisiera que se malinterprete: es un logro enorme y de valor incalculable, sobre todo el primero de ellos.

Precisamente porque estos asuntos han perdido vigor, quizá va siendo hora de enunciar y comentar brevemente los que probablemente serán los tres ámbitos sobre los que avanzará, en los próximos muchos años, esta rama de las Ciencias Sociales. Se trata de la tributación digital, la medioambiental y la patrimonial, enumerados de mayor a menor turbulencia social o, si se prefiere, por la posibilidad decreciente de resultados tangibles a corto plazo.

La tributación digital está en vías de encontrar un consenso mundial (se puede leer más aquí). Es posible que 2020 sea el año del acuerdo y los siguientes tres a cinco años los de su implantación y consolidación. No hay que tomarse esto a la ligera, porque ha sido lento y doloroso hallar el espacio de consensos políticos y técnicos necesario para que sea una realidad.

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Lento porque se lleva discutiendo sobre el papel de la política tributaria en el mundo digital desde fines del siglo XX. Por ejemplo, España creó a fines de los 90 una Comisión para el estudio del comercio electrónico que rindió sus resultados en el año 2000. Y como ella, muchos otros países.

Doloroso porque hallar un encaje a la economía digital está exigiendo mucho esfuerzo y debate; y se está llevando por delante consensos seculares en materia de fiscalidad internacional que modificarán el paradigma tributario, con consecuencias aún no del todo conocidas. Pero este consenso es una exigencia geopolítica, dado que han proliferado figuras tributarias de muy distinta factura y amplitud en muchas jurisdicciones, desde la India a varios países de la Unión Europea (tras el fracaso en la aprobación, yet another, de una directiva sobre la materia), pasando por América Latina o Medio Oriente. Todo ello genera, sin duda, distorsiones al avance de la digitalización y, probablemente, consecuencias tributarias no deseadas, como la imposibilidad o dificultad de corregir la doble imposición.

Junto con esta exigencia, está la generacional de la tributación medioambiental. No hace falta desarrollar mucho esta idea porque las recientes movilizaciones planetarias de jóvenes sobre la emergencia climática la han colocado en el centro del debate público y, con ello, han cobrado inevitable protagonismo las posibles soluciones o, cuando menos, los paliativos, entre las que se encuentran las tributarias.

Como la Ciencia Económica sabe bien, los impuestos no son un mecanismo ideal de cambio del comportamiento cuando inciden sobre la oferta o la demanda de bienes o servicios muy inelásticos, es decir, muy insensibles al precio. Y la energía, la gran responsable de la emergencia climática, es uno de esos productos. Pero la última palabra no está dicha, como demuestra este estudio reciente de la OCDE.

Hay, por lo menos, dos estrategias principales hacia las cuales tenderá la tributación medioambiental: una es, simplemente, una elevación moderada y poco dañina del gravamen sobre las múltiples fuentes productoras de CO₂. El margen a este respecto es muy grande. Por ejemplo, la producción de electricidad por carbón casi nunca está gravada, como tampoco lo está el transporte marítimo o aéreo.

El otro camino, más arriesgado políticamente pero probablemente más eficaz, en particular por la ya mencionada inelasticidad de la demanda de estos productos, sería el establecimiento de gravámenes mucho mayores sobre las emisiones de dióxido de carbono, pero identificando perdedores especialmente vulnerables y compensándolos por medio de subsidios u otras fórmulas de política fiscal o económica.

Pensemos en una familia pobre que se calienta con carbón o con bombona de butano (un gas derivado de la transformación del petróleo), o en un micro-empresario cuyo medio de subsistencia es una camioneta vieja y propulsada por gasoil (altamente contaminante). Aquí hay campo para exigir fuertes impuestos medioambientales que coadyuven al cambio de hábitos pero, con una parte de la recaudación, se podría subsidiar a estas familias para que inicien la transición hacia el consumo de energías más limpias; admitiendo, entretanto, que es una decisión mucho más compleja de política pública. En todo caso, estamos indudablemente ante un horizonte nuevo, y también es justo reconocer que con mucha menos resistencia socio-política que antaño, que seguirá ocupando una parcela del debate público tributario en las próximas décadas.

Finalmente, tenemos en perspectiva la exigencia política de la tributación patrimonial. He dejado este asunto para el final porque el panorama dista de estar claro, por varios motivos.

Empecemos por decir que el trasfondo de este último gran pilar de la política tributaria para las próximas décadas es casi tan antiguo como la humanidad: la desigualdad. He aquí la primera gran diferencia con los dos asuntos anteriores, que son relativamente recientes. Añadamos que la desigualdad no sólo es antigua, sino que su gravedad o profundidad no es mayor hoy que en otras épocas históricas, como puso de relieve Thomas Piketty en su inmenso trabajo El capital en el siglo XXI.

Sin ir más lejos, en el periodo de la Belle Époque (1871-1914), la desigualdad en Occidente era enorme y creciente. Lo que hace a la actual más inaceptable es que se da en unas sociedades formalmente democráticas, mucho más transparentes, y donde el modelo socioeconómico ha incorporado, al menos teóricamente (y, en muchos casos, constitucionalmente), reivindicaciones históricas que deberían tender a igualar a las personas: acceso a la educación y a la sanidad, seguro de desempleo, sistemas tributarios formalmente progresivos, etcétera. Esto, unido a la enorme capacidad de transparencia y de efecto anuncio o comparación que provocan los medios de comunicación y las redes sociales, hace más dolorosa que antaño esa desigualdad y convierte el debate sobre sus soluciones en algo mucho más intenso.

En segundo lugar, el combate contra la desigualdad, como ya apuntaba la reflexión anterior, no se libra sólo en el terreno tributario; y, de hecho, en el momento presente las políticas que producen un mayor efecto redistributivo no son necesariamente las tributarias. La evidencia empírica tiende a mostrar que el efecto del gasto público sobre la igualdad (medida por el clásico índice de Gini) es más poderoso que la progresividad tributaria. Más aún, existe un debate abierto sobre la recuperación y profundización de políticas pre-distributivas ("con la pre-distribución, de lo que se trata es de incidir en el funcionamiento de los mercados con tal de que éstos produzcan resultados más equitativos antes de la intervención del Estado"). Puede leerse un breve pero interesante análisis de la cuestión de José Fernández-Albertos, autor de la definición anterior, en dos antiguas entradas de este blog (aquí y aquí). Recuérdese el debate sobre el control del precio de los alquileres o la subida del salario mínimo. Ambos son ejemplos de políticas pre-distributivas que no alcanzan consenso ni siquiera entre la izquierda, al menos en España.

En tercer lugar, no hay un acuerdo tampoco, ni siquiera de principio, sobre cómo abordar la lucha contra la desigualdad desde los impuestos. Aunque el Impuesto sobre el Patrimonio (IP) está ganando fuerza desde la propuesta de Piketty en su obra ya citada, lo cierto es que no deja de generar serias dudas desde el plano de la eficiencia económica; de su puesta en práctica, por los problemas de calcular el valor de mercado de la riqueza (pensamos en sociedades no cotizadas o en obras de arte); e incluso de su encaje constitucional.

Así, algunas líneas de pensamiento abogan preferentemente por la alternativa de aumentar la progresividad real del Impuesto sobre la Renta y de ampliar su base imponible, evitando los diferimientos o retrasos en el pago de algunas ganancias. Gran parte de estas políticas fiscales relativas al IRPF eran impensables hace sólo una década por la enorme opacidad del sistema financiero mundial, pero hoy en día esto ha cambiado y es mucho más realista pensar en un control y tributación de los ingresos financieros, de lejos los más importantes de las grandes fortunas.

Lo que no se puede ignorar es que el debate está servido. Y no sólo en España, donde se habla de una armonización del Impuesto sobre el Patrimonio para asegurar un mínimo de tributación en cada región, sino a nivel mundial, porque Elisabeth Warrren y Bernie Sanders han lanzado sendas propuestas de un IP para las muy grandes –quizá debiéramos decir enormes– fortunas para Estados Unidos, como un elemento estrella de su campaña electoral. Estas figuras tributarias están respaldadas por los trabajos de un colaborador y un discípulo de Piketty : Saez y Zucman.

Dado el arrastre mediático y técnico de las propuestas que nacen en EE.UU., y la calidad de los académicos proponentes, la discusión ocupará mucho tiempo a la profesión, y encontrar consensos –o, al menos, limar desacuerdos, sobre todo socio-políticos– mucho más.