La fiscalidad ambiental es uno de los principales instrumentos a disposición de los gobiernos para proteger el medio ambiente y luchar contra la crisis climática. Los impuestos sobre la contaminación, además de cumplir con el principio quien contamina, paga, son instrumentos muy eficientes ya que permiten alinear los incentivos de todos los agentes económicos, productores y consumidores, logrando modificar comportamientos y reducir la polución de una forma rápida y flexible, al tiempo que favorecen la innovación.
En España, a pesar de que en los últimos años diversos organismos internacionales como la Comisión Europea, el FMI o la OCDE han señalado la importancia de la fiscalidad ambiental, su utilización ha sido escasa. La recaudación por impuestos ambientales en 2017 representó el 1,8% del PIB frente al 2,4% de la UE-28, lo que sitúa a España como el quinto país con menor imposición ambiental de la Unión y, por lo tanto, uno de los que tienen más margen para incrementarla. Incluso en los momentos más duros de la crisis económica, y ante la necesidad de nuevos ingresos, se abordaron subidas de tributos como el IVA antes que introducir impuestos ambientales.
[Con la colaboración de Red Eléctrica de España]
Una de las principales barreras para no incrementar la imposición ambiental ha sido la percepción de que tienen un impacto negativo en términos de equidad, es decir, que pueden ser regresivos e imponer una carga financiera excesiva a los hogares de bajos ingresos. Además, la elevada visibilidad de estos impuestos frente a otros hace que los gobiernos teman un rechazo por parte de la sociedad. Pero, ¿son las reformas fiscales verdes necesariamente regresivas?
La experiencia de otros países, como la reforma fiscal verde en Dinamarca, demuestra que la fiscalidad ambiental no es necesariamente regresiva y que su resultado depende del diseño completo de la reforma. En primer lugar, la incidencia de estos tributos dependerá de los contaminantes o bienes gravados y de los patrones de consumo de los hogares según sus ingresos. En el caso español, aquellos impuestos que afectan a los carburantes impactan en mayor proporción a las rentas medias y altas, ya que las rentas más bajas hacen un mayor uso del transporte público. Sin embargo, los impuestos sobre la calefacción o la electricidad son regresivos pues las rentas más bajas destinan un mayor porcentaje a estos gastos. Así, dependiendo del bien afectado, los impuestos verdes serán más o menos regresivos.
Pero incluso si los impuestos seleccionados fuesen regresivos, ¿se puede diseñar una reforma fiscal verde que corrija este efecto e incluso que sea progresiva e inclusiva? La respuesta es rotundamente sí. La clave para lograrlo es el uso que el Estado haga de los nuevos ingresos, ya que no es lo mismo utilizarlos para reducir los impuestos sobre las rentas del trabajo, especialmente sobre los tramos más bajos, que hacerlo sobre las rentas del capital o las grandes fortunas, como hizo Macron en Francia a la par que subía el impuesto al diésel, lo que prendió la mecha del movimiento de los chalecos amarillos.
Un reciente estudio que hemos publicado (ver aquí y aquí) puede servir para ilustrar esta afirmación. Con un diseño adecuado una reforma fiscal verde en España puede ser progresiva e inclusiva. Para ello, analizamos el impacto de una reforma donde la recaudación se devuelve íntegramente a los ciudadanos, siguiendo la línea del carbon fee and dividend defendida en Estados Unidos por 27 premios Nobel de Economía y aplicada en Canadá. Es decir, los ingresos no serán utilizados para reducir otros impuestos o para incrementar el gasto público, sino que se devolverán íntegramente a las familias, lo que podría aumentar su aceptabilidad pública.
Esta medida tiene la ventaja de dar a las familias cierta liquidez cada año, lo que les ayudará a adaptarse y será un incentivo para tomar medidas y reducir su impacto ambiental. Aquellos hogares que modifiquen sus patrones de consumo se verán más beneficiados por la reforma y aquéllos que continúen con pautas más contaminantes serán los más perjudicados. La reforma que planteamos incluye la subida de distintos impuestos ambientales (equiparación de los gravámenes sobre carburantes a la media europea, impuestos al carbono de 40 euros por tonelada en sectores difusos e impuestos a contaminantes atmosféricos) y una devolución igualitaria para todas las familias. Estimamos que se podría obtener una recaudación de 7.300 millones de euros y una devolución a todas las familias por valor de 400 euros.
Los efectos distributivos netos de la medida son notablemente progresivos (ver figura 1). La clave reside en la devolución de los ingresos a los hogares ya que, lógicamente, 400 euros tienen un mayor impacto positivo en hogares de menor renta. Este efecto también se observa en los hogares por debajo del umbral de la pobreza (ver figura 2), así como la de otros grupos sociales como los jubilados que viven solos o las familias monomarentales.
[Recibe diariamente los análisis de más actualidad en tu correo electrónico o en tu teléfono a través de nuestro canal de Telegram]
No obstante, y aunque nuestro análisis se ha centrado en una devolución igualitaria por hogar, la reforma podría ser mucho más progresiva e inclusiva si las transferencias no fueran igualitarias o se realizasen únicamente a los hogares vulnerables, pudiendo destinar la parte restante, por ejemplo, a reducir el coste del transporte público o a financiar las inversiones públicas necesarias para acelerar la transición energética.
Éste no es ni el primero ni el único análisis de este tipo: existe una amplia y reciente evidencia empírica en España que aconseja su uso. La conclusión robusta de nuestros trabajos y los de otros colegas es que una reforma fiscal ambiental en España no sólo es necesaria y urgente, sino que bien diseñada puede hacer nuestro sistema fiscal más verde y más justo. ¿Comenzamos?
