La independencia de los bancos centrales en entredicho

En la última década el papel desarrollado por los bancos centrales ha cambiado profundamente. Poco después de la crisis financiera de 2008, la Reserva Federal de Estados Unidos y el Banco de Inglaterra pusieron en marcha programas de Quantitative Easing (QE). El Banco Central Europeo (BCE) se añadió unos años más tarde, en 2012, después de que Draghi declarara que haría todo lo posible para salvar el Euro. Al amparo de dichos programas los principales bancos centrales del mundo occidental han creado dinero -3 trillones de Euros en el caso del BCE- para comprar activos. No sólo deuda del gobierno sino también bonos, acciones, o derivados financieros. Con el fin, primero, de evitar una hecatombe financiera, y luego de estimular la economía y generar crecimiento y empleo. La puesta en marcha de política monetaria no convencional, como los programas de QE, supone un cambio en el rol de los bancos centrales, y a su vez pone en entredicho su independencia.

Un gobierno sujeto a presiones electorales se ve tentado a utilizar la creación de dinero para facilitar su reelección. Sin embargo, los efectos positivos de la intervención gubernamental inicial desaparecen a medio plazo, una vez los actores económicos ajustan sus expectativas sobre la inflación y acaban perjudicando la inversión al generar inflación y desempleo. Para evitar las manipulaciones del gobierno y los efectos perniciosos de la inflación, en los años 90 se generalizó un diseño de los bancos centrales que implicaba, por una parte, su independencia respecto del gobierno, y por otra, el mandato específico de controlar la inflación mediante una herramienta concreta, el control de los tipos de interés a corto plazo. Ese mandato suponía el compromiso de mantener la estabilidad de precios a largo plazo y eso era garantizado por su independencia respecto del gobierno.

La respuesta a la crisis financiera global de 2008 supuso sin embargo un cambio de paradigma. Como respuesta a ella, los bancos centrales retomaron su interés por la estabilidad financiera y utilizaron su capacidad de proveer infinita liquidez al sistema financiero. Es en este marco que hay que entender la puesta en marcha de la política monetaria no convencional y de los programas de QE. Los bancos centrales lanzaron dichos programas para comprar masivamente activos financieros como bonos, acciones y derivados financieros, emitidos no sólo por el gobierno, sino también por entidades financieras como los bancos de inversión o los fondos de pensiones. Esto supone un cambio profundo en el rol de los bancos centrales y mientras su independencia parecía justificada para el mandato específico de controlar la inflación, la política monetaria no convencional los convierte en instituciones de marcado significado político que son capaces de controlar los precios de activos financieros y actuar como un gigantesco fondo de inversión.

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Para entender el cambio político que han dado los bancos centrales, basta señalar los efectos distributivos de los programas de compra masiva de activos -o QE- que han hecho incrementar significativamente el valor de la vivienda y las principales bolsas mundiales. Como era de esperar los que ostentan dichos activos pertenecen a las clases más prósperas de la sociedad y por lo tanto las políticas no convencionales tienen un efecto regresivo en la distribución de la riqueza. Claro está que haber evitado el colapso del sistema financiero también ha supuesto evitar perjuicios mayores a las clases más desfavorecidas y además ha servido para estimular el crecimiento y el empleo ¿pero es esto suficiente para legitimar los efectos distributivos de dichas políticas? ¿No es acaso la redistribución de la riqueza la prerrogativa por antonomasia de los gobiernos?

Los efectos regresivos de la política monetaria no convencional se ven agravados por la existencia de la competencia fiscal internacional y de los paraísos fiscales que han disminuido la capacidad fiscal de los estados para contrarrestar los efectos distributivos de la política monetaria. Los efectos de la competencia fiscal internacional han forzado a los estados a reducir cada vez más los tipos impositivos sobre la renta, las ganancias de capital o el impuesto de sociedades. Con ello la tradicional división de funciones entre el banco central, responsable de controlar la inflación y así maximizar la producción y el consumo a largo plazo, y el gobierno, responsable de distribuir el producto de la economía según su criterio de justicia social ha quedado en entredicho. Así como la independencia de los bancos centrales.

Algunos autores han criticado los efectos regresivos de los programas de Quantitative Easing y han propuesto políticas alternativas que tendrían el mismo objetivo de estimular la economía pero creando menos desigualdades. Por ejemplo, los Helicopter drops, la creación de dinero por parte del banco central para distribuirlo equitativamente entre los ciudadanos. O también la monetización de la deuda pública: crear dinero para comprar deuda nueva emitida por el gobierno, apoyando la inversión pública. Precisamente, el reciente debate acerca de un Green New Deal en Estados Unidos, impulsado por la congresista demócrata Alexandria Ocasio-Córtez, gira alrededor de la posibilidad de monetizar nueva deuda pública para financiar la transición a una economía sostenible y mitigar los efectos del cambio climático causado por la emisión de gases de efecto invernadero. Sin embargo, el Green New Deal ha sido recibido con reticencia por los gobernadores de la Reserva Federal que defienden la neutralidad de sus decisiones, según ellos exclusivamente dirigidas a mantener la estabilidad de precios, reivindicando una vez más su independencia respecto a los intereses del gobierno.

Estos debates no son del agrado de los banqueros centrales, pero la cuestión sigue allí. Ya que los bancos centrales han multiplicado sus reservas más de cinco o seis veces para comprar masivamente bonos, acciones y derivados financieros. ¿Cómo se justifica que no podamos crear dinero para financiar un Green New Deal? Una cosa es un órgano independiente con un mandato específico y unas herramientas concretas para controlar el nivel de inflación y otra muy distinta es justificar las acciones de un banco central independiente que toma decisiones de calado político y constriñe la capacidad del gobierno para llevar a cabo las inversiones deseadas y mantener el gasto público, mientras crea cantidades astronómicas de dinero para comprar ciertos activos financieros con acentuados efectos distributivos.

Hay dos posibilidades para solucionar los problemas de legitimidad de los bancos centrales. Una consistiría en expandir su mandato y mantener su independencia. La ley podría atribuir otros objetivos al banco central más allá de su tradicional rol de controlar la inflación a largo plazo. Su mandato debería recoger, por ejemplo, objetivos redistributivos como limitar las desigualdades o la prohibición de comprar activos que contribuyan a la emisión de gases de efecto invernadero. La otra posibilidad sería promover la coordinación del banco central con otras agencias del gobierno. En este caso la independencia se diluiría y el gobierno podría dar instrucciones al gobernador del banco central para llevar a cabo una política monetaria en línea con los objetivos del gobierno, siempre y cuando dichas instrucciones no fueran motivadas por sus intereses electorales.