El Spitzenkandidat y la costumbre constitucional en la Unión Europea

Las elecciones europeas del pasado 26 de mayo dejaron un escenario en el que, por vez primera, las fuerzas socialdemócratas y democristianas no tienen la mayoría absoluta en la cámara. Este hecho va a influir de forma decisiva en la aritmética parlamentaria, pues las dos fuerzas que han dominado la política europea hasta el momento (EEP y S&D) van a requerir de terceros partidos europeístas (liberales o verdes, posiblemente) para poder sacar adelante la agenda legislativa marcada por la nueva Comisión en el Parlamento. De igual forma, la imposibilidad de una suma EPP+S&D puede tener efectos imprevistos en el reparto de poder que sucede tras cada elección.

De acuerdo con los tratados, el Consejo Europeo, ‘teniendo en cuenta el resultado de las elecciones europeas’ (una fórmula muy ambigua que no impone ninguna obligación concreta), propondrá a una persona para presidir la Comisión, y esta habrá de ser ratificada después por mayoría absoluta en el Parlamento. Además de lo dispuesto en los tratados, en las elecciones del año 2014 se introdujo el llamado Spitzenkandidat, o sistema de candidatos principales, en virtud del cual cada partido político propone a un cabeza de lista como su candidato a la presidencia y el candidato del partido que más votos obtenga deberá presidir la Comisión. Ese fue el sistema seguido para el nombramiento de Jean-Claude Juncker, quien se hizo con la presidencia después de superar las resistencias de varios estados miembros, particularmente del Reino Unido.

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Desde una perspectiva histórica, el proceso de nombramiento de los líderes de la Unión recuerda, inevitablemente, al mecanismo por el cual se elegía al emperador del Sacro Imperio Romano Germánico. A lo largo de los siglos, fue cristalizando un sistema de elección (que quedó fijado con la bula de oro de 1356) en el que siete príncipes electores decidían quién debía regir el Imperio. Esos príncipes disponían derecho de voto por ostentar una magistratura concreta, generalmente vinculada a la posesión de un determinado territorio. Eran ellos, por tanto, quienes disponían del poder efectivo sobre su propio territorio. Así, dicho sistema, en el largo plazo, condujo a una merma progresiva del poder del emperador, dado que el sistema de elección proporcionaba a los electores un inmenso poder, que con frecuencia se proyectaba más allá de la elección. Este artículo no pretende establecer una comparación en términos historiográficos, pero resulta interesante contemplar cómo muchos de los problemas asociados al sistema de elección de líderes de la Unión ya estaban presentes en la estructura política que jugó un rol central en Europa continental durante casi un milenio.

Precisamente para dar respuesta a los problemas inherentes a un modelo intergubernamental de elección se introdujo el Spitzenkandidat. Éste tiene como objetivo, pues, fortalecer el vínculo entre el nombramiento del presidente de la Comisión y las elecciones parlamentarias europeas, limitando así el poder del Consejo Europeo para imponer una agenda al nuevo presidente de la Comisión y fortalecer la idea de que existe un mandato paneuropeo al que el nuevo presidente deba dar cumplimiento de forma preferente. Así, bajo el spitzenkandidat el rol del Consejo Europeo pasaría a asimilarse al del formateur (presente en los regímenes parlamentarios): un individuo u órgano que tiene como mandato favorecer la formación de un gabinete a partir de los resultados de unas elecciones parlamentarias. Su rol, por tanto, consistiría en proponer un candidato que pueda afrontar una investidura parlamentaria. Nada más.

Sin embargo, una relectura de los tratados nos muestra cómo las atribuciones del Consejo Europeo y el margen de maniobra de éste van mucho más allá de un mero formateur. Es la norma no escrita del Spitzenkandidat la que limita el margen de maniobra del Consejo, y esa es la razón por la que este sistema con cinco años de vida se halla ahora en peligro.

Son numerosas las voces prominentes que se han alzado contra el sistema de Spitzenkandidat, y entre ellas destaca la de Emmanuel Macron. Pero no es el único: algunos grupos políticos también se han mostrado contrarios a su aplicación por segunda vez. La sospecha de que los miembros del consejo podían tratar de puentear al Parlamento deshaciéndose de un mecanismo de elección que, a fin de cuentas, no figura en los tratados llevó a la cámara a aprobar una resolución en la que se comprometían a aprobar únicamente a un candidato propuesto por el Consejo Europeo que hubiese sido Spitzenkandidat en las elecciones de mayo de 2019. Ahora, después de que los europeos votasen un Parlamento más fragmentado que nunca, el sistema se encuentra en una encrucijada: o se convierte en una mera guía indicativa para los líderes nacionales, o sigue evolucionando y consolidándose hasta devenir costumbre constitucional.

Ello es particularmente relevante en el caso de la Unión Europea, una organización internacional que ha ido evolucionando progresivamente hacia una institucionalización poco ortodoxa. La costumbre constitucional es una forma de producción jurídica, consistente en que una práctica que se lleve a cabo dentro de un sistema constitucional sin venir fijada por Ley adquiera un valor de fuente "latente" del derecho, y eventualmente pueda ser incorporada a un texto legal y pase a ser derecho positivo. Por tanto, la costumbre constitucional es una práctica generalizada que adquiera trascendencia para el mundo del derecho, y pueda devenir en norma de aplicación general.

Quizá el uso de la palabra ‘constitucional’ no sea particularmente preciso, pero considero que la evolución de los usos políticos e institucionales en el seno de la Unión es más asimilable al rol de la costumbre en el derecho doméstico que al de la costumbre bajo el derecho internacional. Algunos de los organismos europeos que existen en la actualidad han surgido fruto de la costumbre, y lo mismo sucede con determinadas convenciones y usos. Por ejemplo, el Consejo Europeo no fue formalizado como institución hasta el Tratado de Lisboa, si bien comenzó a reunirse informalmente como una forma de avanzar la agenda continental y dar un impulso al proyecto europeo, debido al afán integrador de Giscard d’Estaing y Helmut Schmidt. Lo mismo sucede con el Eurogrupo (la reunión de los ministros de finanzas de la zona euro), que es el foro en el que se deciden las cuestiones clave de la gobernanza del Euro, y se trata de un órgano informal que no figura en ningún tratado. En la actualidad, son más las voces que piden su institucionalización que aquellas que piden su eliminación, reflejando cómo en la Unión Europea los usos y la costumbre acostumbran a cristalizar en las sucesivas reformas de los tratados.

Otro ejemplo de costumbre constitucional, si bien este no está relacionado con la creación de instituciones y órganos, es la búsqueda de equilibrios geográficos e ideológicos en el reparto de las carteras de peso de la Comisión. El Tratado de la Unión dice escuetamente que se debe tener en cuenta el resultado de las elecciones, pero es innegable que los miembros del Consejo Europeo se sienten constreñidos por una serie de condicionantes que deben su fuerza al hecho de haber devenido costumbre a lo largo de los años.

El Spitzenkandidat, pues, es por el momento un acuerdo legalmente no vinculante, pero tiene el potencial de convertirse en costumbre. En este sentido, el rechazo que determinados líderes y grupos parlamentarios han mostrado hacia la figura supone todo un bautismo de fuego: a día de hoy, no existe un verdadero coste político asociado a la eliminación de la figura, ni puede argumentarse de manera convincente que los líderes europeos se sientan totalmente sujetos a ella. Todo lo más, se sienten constreñidos por la negativa del Parlamento a dar su visto bueno a un candidato que no haya sido Spitzenkandidat. Por ello, si finalmente se opta por nombrar presidente de la Comisión a un Spitzenkandidat, la figura saldrá fortalecida (por haber sobrevivido a un primer intento de eliminación) y comenzará a ser percibida como costumbre. De igual forma, el Parlamento, que ya ha mantenido una posición estricta en esta ocasión, se sentiría legitimado para mantener esa defensa en futuras ocasiones, y podrá alegar a la existencia de precedentes en los que el Consejo Europeo renunció a desautorizarlo abiertamente.

Pero la costumbre no se consolida únicamente, sino que evoluciona y se concreta igualmente. Y el Spitzenkandidat adolece de una gran falta de concreción. ¿Implica este método de elección que el Spitzenkandidat de la fuerza más votada es quien ha de ser investido nada menos que presidente de la Comisión? La consolidación de ese modelo conduciría a un sistema que no podría ser descrito como puramente parlamentario, dado que sería el Consejo Europeo quien ungiría al candidato, y el parlamento actuaría como mero fedatario del cumplimiento de las normas no verbales del Spitzenkandidat. No sería relevante, pues, que el candidato pudiese reunir una mayoría absoluta de los votos de la cámara (como sucede en los regímenes parlamentarios), ya que la cámara operaría presa de un aparente automatismo, en el que ser el Spitzenkandidat más votado conduciría irremediablemente al nombramiento (a la manera de una elección presidencial a una vuelta).

Por el contrario, otro modelo (este sí asimilable a los sistemas parlamentarios continentales) podría estar fraguándose. En el baile de nombres que ha sucedido a las elecciones, el hecho de que la candidatura de Weber esté haciendo aguas (aparentemente, en las negociaciones europeas nunca se sabe) ha llevado a que se busquen fórmulas para evitar un choque institucional entre Consejo Europeo y Parlamento. Y esa fórmula podría ser la apuesta por el Spitzenkandidat de una fuerza que no hubiese sido la más votada (posiblemente S&D o ALDE). Esto es, lo relevante pasaría a ser que el Consejo Europeo propusiese a un Spitzenkandidat que fuese capaz de recabar la confianza de la cámara (algo que no sería un automatismo) mediante la forja de una coalición que le permitiese alcanzar la mayoría absoluta de los votos.

Por el momento, parece haber una mayoría de voces que apuestan por una fórmula de este tipo. El propio presidente del Consejo Europeo, Donald Tusk, dio a entender que apuesta por evitar un choque institucional. "Nadie, nadie está interesado en un conflicto institucional", dijo, si bien moderó después su postura afirmando que "las obligaciones de los tratados son más importantes que las invenciones políticas". De igual forma, Ska Keller, líder de los verdes, ha deslizado la posibilidad de que su grupo considere a Vestager Spitzenkandidat (a pesar del hecho de que ALDE rechaza la fórmula y nombró a siete posibles candidatos), en lo que se ha interpretado como un intento de reducir las posibilidades de choque institucional a través de la asimilación de la figura al modelo de los regímenes parlamentarios.

Así la cosas, no cabe duda de que el proceso de elección del próximo presidente de la Comisión va a ser decisivo en términos constitucionales: nos va a dar indicios de si estamos ante el nacimiento de una costumbre constitucional en un área decisiva (nada menos que la elección del líder del ejecutivo), e igualmente nos va a permitir atisbar si el incremento en las atribuciones del Parlamento se ve acompañado de la introducción de checks and balances propios de regímenes parlamentarios y de estructuras estatales, en lo que supondría una aproximación decisiva de la UE a la creación de un marco institucional capaz de soportar una federalización futura. Los líderes del Consejo Europeo tienen que elegir si se mantienen como príncipes electores o devienen en formateurs. Habrá, pues, que estar muy atentos.