La necesaria regulación de los debates electorales

La resolución dictada por la Junta Electoral Central (JEC) en relación con el debate televisivo previo a las elecciones generales que, con la participación de cinco fuerzas políticas, iba a tener lugar en Atresmedia, se ajusta plenamente a la legalidad, pero también remata la crónica de un absurdo anunciado. Estamos ante un caso en el que la defectuosa praxis de unas normas jurídicas insuficientes y la doctrina recaída sobre ellas arrojan un resultado discordante con la realidad social del tiempo en que aquéllas han de ser aplicadas, criterio indispensable para todo intérprete de las mismas si hemos de tener presente el artículo 3.1 del Código Civil.

Pongámonos en antecedentes: este tipo de debates carece de una regulación específica en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (Loreg). En una democracia de audiencia que es, igualmente, una sociedad digital, resulta obsoleto que esta ley contenga, en el mismo capítulo, una regulación prolija de la propaganda y los actos de campaña, incluyendo tanto los emplazamientos, locales y lugares públicos dispuestos al efecto (articulos 53 a 57) como los envíos postales (art. 59), y de los espacios gratuitos de publicidad electoral en los medios de comunicación (arts. 60 a 65), mientras que para los debates la única norma de referencia es el artículo 66, que enuncia, allí donde se requerirían reglas mucho más precisas, una serie de principios generales partiendo de los cuales la JEC ha de ejercer una auténtica labor creativa del Derecho ante el silencio del legislador. Esta laguna es tanto más llamativa cuanto que el art. 58 reconoce, por contraste, el derecho de las candidaturas a realizar publicidad en la prensa periódica y en las emisoras de radio de titularidad privada.

Conviene reparar en que ese artículo 66 ha sido objeto de una reforma relativamente reciente por la Ley Orgánica 2/2011, de 28 de enero, si bien su redacción actual es, sin duda, exigua. El precepto obliga a los medios de comunicación de titularidad pública, en período electoral, a respetar en su programación el pluralismo político y social, así como la igualdad, proporcionalidad y la neutralidad informativa, garantizados por la organización de dichos medios y su control previstos en las leyes (apartado 1); y conforme a su apartado 2, durante el mismo período, las emisoras de titularidad privada deberán respetar los principios de pluralismo e igualdad, como también deben las televisiones privadas respetar los de proporcionalidad y neutralidad informativa en los debates y entrevistas electorales y en la información relativa a la campaña de acuerdo a las instrucciones que, a tal efecto, elabore la Junta Electoral competente.

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Nada, en cambio, se dice expresamente de los debates en las televisiones públicas. Tan escueto régimen es remarcado por la Exposición de Motivos de la L.O. 2/2011 "en la línea de lo precisado por los acuerdos de la Junta Electoral Central y la jurisprudencia del Tribunal Supremo […], todo ello de acuerdo a las instrucciones y resoluciones que, a tal efecto, dicte la Junta Electoral Central", un órgano de la Administración electoral que desempeña una función garante cuasi-jurisdiccional. Esto es: se entrega a la potestad reglamentaria de la JEC y a su competencia resolutoria de quejas, recursos y reclamaciones la concreción de unos principios que, por la naturaleza de los derechos fundamentales en juego, tendrían que estar desarrollados en esta Ley Orgánica, y no deferidos a esas instrucciones –por más que sean de carácter general– ni mucho menos a lo que, a instancia de las partes perjudicadas, decida de manera pretoriana la propia JEC atendiendo a la variada casuística existente, en la que no se dan demasiados motivos para confiar en la voluntad de las formaciones concurrentes o en las "buenas prácticas" de los medios interesados en emitir estos debates.

Así, la primera Instrucción emitida por la Junta Electoral Central –la 4/2011, de 24 de marzo–, leyendo el art. 66.2 de la Loreg a la luz de los artículos 20 y 38 de la Constitución Española, aconseja "dispensar un tratamiento diferenciado a los medios públicos y privados", pero las reglas que impone, casi idénticas para las televisiones de una y otra titularidad en lo que concierne a los debates electorales, no se apartan del tenor del precepto legal: libre decisión de los órganos de dirección sobre la oportunidad de su organización o difusión, y criterio consistente en tener en cuenta los resultados obtenidos por cada formación política en las últimas elecciones equivalentes, como manifestación particular del principio de proporcionalidad en este ámbito.

La sorpresa vino, como consecuencia de la aparición de nuevos partidos y coaliciones, con la Instrucción 1/2015, de 15 de abril, que incorpora una condición ausente de la Ley: la de 'grupo político significativo', que se reconoce a "aquellas formaciones políticas concurrentes a las elecciones […] que, pese a no haberse presentado a las anteriores equivalentes o no haber obtenido representación en ellas, con posterioridad, en recientes procesos electorales y en el ámbito territorial del medio de difusión, hayan obtenido un número de votos igual o superior al 5% de los votos válidos emitidos". Se obliga a los medios de titularidad pública a incluir a estas candidaturas en sus planes de cobertura informativa: aunque ésta no puede ser igual o superior a la dedicada a las que sí lograron representación. Con esta reinterpretación por la puerta de atrás del principio de proporcionalidad, la JEC ha legislado indirectamente sobre los debates en estos medios cuando el artículo 66.1 de la Lores se había abstenido de hacerlo.

Entretanto, y para las televisiones privadas, la Instrucción 4/2011 entiende ese principio "en el sentido de que su tratamiento deberá atender preferentemente a los resultados obtenidos por cada formación política en las últimas elecciones equivalentes, sin que dicho criterio impida proporcionar otra información sobre aquellas candidaturas que no se presentaron o no obtuvieron representación en las últimas elecciones". De este modo, la proporcionalidad genéricamente vigente para la información en estas televisiones difumina la específica para los debates, estableciéndose una distinción artificiosa que soslaya el artículo 66.2 de la Loreg.

Con un marco normativo tan poco propicio a la seguridad jurídica, el Acuerdo de la J.E.C. del pasado 16 de abril modula la excepción a la preferente proporcionalidad en la información de Atresmedia y obliga a garantizar ésta, en particular en los debates electorales, lo que no resultaría especialmente problemático si no fuera porque, con tal finalidad, se trae a colación la condición de grupo político significativo –que había sido impuesta sólo a los medios públicos– para negar que la reúna el partido cuya presencia había desatado la controversia y porque se regresa, en fin, a la aplicación estricta e incondicionada del mencionado art. 66.2.

La confusión aquí expuesta bastaría para exigir una regulación de los debates en la Loreg –de la misma forma que los reglamentos parlamentarios se ocupan de los debates en las cámaras, lo que no significa que haya que copiar los turnos ni el formato de éstos– para todos los procesos electorales cualquiera que sea su alcance territorial, dadas las condiciones básicas de igualdad cuya garantía es de competencia estatal exclusiva (art. 149.1.1ª de la Constitución Española).

Urge que la Ley Orgánica fije el deber de celebrar, al menos, un debate en los medios de titularidad pública, conjugando dos extremos ineludibles para los poderes del Estado: de un lado, la indudable dimensión institucional de la representación política(art. 23), que impulsa a seguir el principio de proporcionalidad; de otro, el acceso de los grupos políticos significativos a dichos medios, que el art. 20.3 de la C.E. ordena garantizar y configurar a la ley y no a normas de rango infralegal ni a resoluciones administrativas.

Otra ha de ser la óptica para los medios privados –no sólo las televisiones–, en cuyo seno la celebración de uno o de varios debates sólo puede concebirse desde los derechos de libertad que consagra el artículo 20.1; si bien ello abriría la puerta a obviar la proporcionalidad y la neutralidad informativa, no así los otros principios recogidos en el actual y reiteradamente citado art. 66.2 –pluralismo e igualdad–, al servicio de los cuales se sitúa la vertiente objetiva de esos derechos, vertebrada por la jurisprudencia constitucional y europea en torno a la formación de una opinión pública libre, cuya necesidad se agudiza precisamente en el transcurso de los procesos electorales.