El próximo día 28 se presenta en el Senado el Informe de las Comunidades Autónomas, 2018 que supone un nuevo examen de los problemas y las alternativas suscitados en el Estado autonómico el último año. Su interés estriba en ser un debate entre políticos, altos funcionarios (del Estado y de las CCAA) y profesores universitarios. El Informe tiene cuatro grandes apartados: la valoración general del sistema durante el último año, el repaso de las actividades de cada una de las 17 Comunidades Autónomas (CCAA), el estudio de las actividades sectoriales del conjunto (legislación, financiación, jurisprudencia, relaciones de colaboración, etc.) y los dos o tres problemas principales, tratados monográficamente; este año hemos seleccionado las funciones de las CCAA respecto a los menores emigrantes no acompañados y el fenómeno de la despoblación que afecta amplias zonas del territorio. El debate en el Senado se realiza a partir de la ponencia de cada apartado presentada por escrito, hace días, por un profesor y las opiniones expresadas por Consejeros y otros miembros de los gobiernos autonómicos, así como el coloquio del centenar de especialistas que asisten normalmente a las sesiones. El Informe se ha realizado los últimos treinta años, y el formato de debate del Foro de las Autonomías, en el Senado, se hace por octavo año.
Por desgracia en 2018 la cuestión territorial sigue siendo conflictiva, en sí misma y en sus efectos sobre otros elementos del Estado (derechos fundamentales, democracia, etc.). En el nivel estatal y en relación con la fragmentación del sistema de partidos, se confunden el funcionamiento normal y excepcional de las instituciones, de manera que no se pueden aprobar los presupuestos y se prorrogan sistemáticamente los anteriores; se aprueban más decretos-leyes que leyes; y algún partido importante propone convertir el mecanismo de control excepcional del 155 CE en una solución ordinaria. Estos remedios mágicos pueden deslumbrar pero constituyen una grave deformación del sistema constitucional porque convierten en cotidiano lo que está previsto como excepcional. Se trata de mutaciones contrarias a los principios constitucionales.
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A su vez la crisis del sistema autonómico impide dar solución a los problemas básicos del propio Estado, principalmente a la financiación y a la reforma constitucional. Esta última parecía que tenía alguna posibilidad hace un par de años, pero ahora está desapareciendo del panorama, ante el miedo se dice- a que la situación pueda empeorar. También existe amplia coincidencia, además de obligación legal, en la reforma de la financiación autonómica, y se han avanzado ideas positivas en algunos grupos de expertos que han estudiado su modificación, pero ¿cómo reformar la regulación de la financiación mientras persista la crisis en Cataluña? Este tipo de dudas es lógico, pero la solución no puede ser el inmovilismo, es preciso diseñar soluciones parciales a cada uno de los problemas existentes y forjar mayorías partidistas a favor de su reforma.
Efectivamente el problema más grave sin duda es la situación de Cataluña, no sólo por el enfrentamiento entre las instituciones del Estado y de la Generalitat sino también por la quiebra de los fundamentos del sistema, que conduce a la separación de la sociedad en dos. En sus posiciones más dialogantes los partidos nacionalistas repiten que hay que hacer política y que el problema arranca de una visión demasiado jurídica que se atribuía al gobierno Rajoy. Pero el gobierno ha cambiado, tras la moción de censura, las puertas del diálogo se han abierto y la simple alusión a la primacía de la política no ha mejorado la situación. No basta con afirmar que hay que hacer política, hay que alcanzar acuerdos mínimos de forma progresiva en una estrategia de reforma constitucional.
El primer requisito es utilizar un mismo lenguaje constitucional, una teoría mínima común, porque sin lenguaje común difícilmente nos vamos a la entender. Esta teoría constitucional común puede incluir aspectos como el abandono del derecho autodeterminación, que según el derecho internacional no resulta aplicable a nuestra situación, y también requiere asumir que los derechos fundamentales no son ilimitados; la libertad de expresión, en particular, es un derecho muy importante pero no es el fundamento de las instituciones. Aunque suene duro para las posiciones independentistas, es imprescindible, y urgente, recuperar la idea de la Constitución como norma superior, a partir de la cual puede hablarse de todo, en la perspectiva de la reforma constitucional, porque en nuestro sistema no existe ninguna cláusula de irreformabilidad.
Si por el contrario el horizonte es el inmovilismo o el reforzamiento del centralismo, las posiciones separatistas se reforzarán en varias CCAA. En esta encrucijada la estrategia podría ser la realización progresiva de reformas parciales, preparadas por una comisión de expertos, designados por el Estado y las CCAA, y aprobadas de acuerdo con las previsiones de la propia Constitución. Este año nos ha enseñado que Comisiones parlamentarias como la creada para "la evaluación y modernización del Estado autonómico" tienen muy escaso recorrido, por muchos comparecientes que llamen, y tampoco valen las propuestas de reformas sobre aspectos secundarios cuando tenemos problemas tan importantes.
