Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), establecidos por las Naciones Unidas en la Agenda 2030 aprobada en 2015, buscan conseguir un crecimiento económico respetuoso del medio ambiente y el bienestar social en 17 áreas de política pública. La naturaleza compleja de estos objetivos exige el compromiso de distintos actores y niveles de gobierno en su consecución. Dicho compromiso se manifiesta en la adopción de diversos documentos estratégicos que vehiculan la transferencia de objetivos entre niveles, y que derivan en un complejo sistema de relaciones. En este contexto, las agendas y los planes de acción se convierten en hojas de ruta para la "localización" de los ODS.
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La UE parece un nivel idóneo para que los Estados europeos diseñen las políticas necesarias para cumplir con los ODS, debido a la necesaria coordinación de esfuerzos, la provisión de incentivos para evitar el free riding y el mantenimiento de la cohesión social y territorial. Tanto por la naturaleza transnacional de los problemas contaminación, cambio climático, migraciones internacionales como por la paulatina transferencia de competencias en las materias afectadas hacia la UE ya sea de manera explícita como en agricultura, medio ambiente o política económica o por la progresiva europeización de facto de otras política social, políticas de movilidad o de innovación , la realización de dichos objetivos por parte de los Estados europeos pasa tanto por la acción de los gobiernos como de la UE. Esta posición se refleja en el reciente Dictamen del Comité Económico y Social Europeo (CESE), en el que se afirma que "la respuesta europea a la Agenda 2030 tiene que respetar nuestros Tratados y recuperar una visión a largo plazo de la sostenibilidad en la que el crecimiento económico, la cohesión social y la protección medioambiental van de la mano y se retroalimentan".
Este juego de dinámicas multinivel se observa en la contribución que los actores hacen a la Agenda 2030. La UE ha desarrollado un Plan de acción sobre la contribución de la UE a los ODS y también los países que, como en todos los acuerdos de las Naciones Unidas, tienen libertad para definir concretamente cómo conseguir alcanzar los objetivos establecidos. En el caso de España, su Plan de Acción fue aprobado en 2018 y establece que el compromiso de la ciudadanía, los actores y las administraciones públicas con la Agenda 2030 constituye una "política de Estado". En la misma línea, encontramos las contribuciones de las Comunidades Autónomas (como Euskadi, a través de la que, dicho sea de paso, promueve su imagen en el exterior), los municipios españoles, las empresas o las propias universidades.
En este contexto, emerge la cuestión de cómo ha cambiado la política de desarrollo sostenible de Naciones Unidas, a raíz del fracaso que supusieron los Objetivos del Milenio. Bien es cierto que los ODS son mucho más concretos y medibles: 17 objetivos, 169 metas y 230 indicadores; y se orientan claramente a la acción a través de una metodología de trabajo común basada enfoques estratégicos. En este sentido, será posible medir más claramente qué indicadores se alcanzan y cuáles no por parte de los distintos Estado (ver, por ejemplo, la plataforma electrónica lanzada por el Instituto Nacional de Estadística el pasado diciembre). Sin embargo, quizás lo más importante sea que se ha subsanado la falta de atribución de corresponsabilidad a los actores sociales, como empresas y sociedad civil, en la resolución de los retos globales. Además, la asunción de compromisos explícitos por parte de todos los actores, especialmente de los gobiernos (que manifiestan a través de gestos como el de que sus altos cargos lleven el pin con el logo de los ODS o su proyección en las salas de prensa donde se informa de las principales decisiones políticas adoptadas -como en el Palacio de la Moncloa-), coincide con una creciente demanda social hacia estos temas, como refleja el caso de la joven activista sueca Greta Thunberg. Todos estos factores parecen estar en la base de los cambios en este ámbito de política pública.
Los ODS son, de este modo, una oportunidad para observar varios fenómenos. Por un lado, cómo se desarrolla una política a escala "glocal"; por otro, cómo cambia una política debido a que han cambiado las circunstancias, es el denominado policy drift. Este concepto, formulado por Jacob Hacker (2004), se refiere a los casos en los que los cambios institucionales no son resultado de cambios formales (por ejemplo, una reforma legislativa), sino más bien consecuencia del fracaso de la política, coincidiendo, frecuentemente, con una situación de bloqueo legislativo. En otras palabras, se trata de la Transformation of stable policy due to changing circumstances (Hacker, 2004: 248). El contraste entre los ODS y el proceso de aprobación de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética española refleja cómo la elaboración de los documentos estratégicos ha sido mucho más ágil, y sus resultados más operativos, en comparación con el proceso legislativo.
La orientación de las políticas públicas al alcance de objetivos (output-oriented) emerge, de este modo, como una alternativa a las políticas "a golpe de regulación". A ello contribuye la complejidad inherente a los retos globales, que tienen difícil encaje en un marco institucional ordenado en base a los tradicionales principios de jerarquía y competencia, y en el que las dinámicas de gobernanza multinivel van haciendo grietas. En definitiva, los ODS evidencian cómo la elaboración de las políticas se ha vuelto cada vez más más sofisticada, y presenta una mayor dependencia del conocimiento experto, las redes y los enfoques estratégicos. Pero también que la apropiación de los objetivos de la política por parte de los actores sociales desempeña un papel fundamental en la producción del cambio.
Ahora bien, este tipo de políticas pueden implicar un riesgo de difuminación del papel del Estado. Algunas voces señalan que esta forma de gobernanza transnacional refuerza el papel de los expertos y de los foros internacionales, alejando a las sociedades de los debates sobre los modelos de desarrollo. Este informe del servicio de investigación del Parlamento Europeo apuesta por reforzar la visibilidad política y la conexión entre los diferentes ODS en lugar de confiar el alcance de los indicadores a medidas estrictamente técnicas. Otros piensan que por su tendencia a gobernar mediante indicadores y por centrar el cumplimiento de los objetivos ambientales y sociales en el crecimiento económico, los ODS se inscriben en una línea ya asentada, pero de éxitos discutibles a la hora de tratar de combinar globalización y sostenibilidad. En el quinto informe de la serie de evaluaciones críticas de un grupo de expertos y activistas sobre salud global se sugiere que los ODS son un proyecto de naturaleza neoliberal.
Desde OpenEUdebate pensamos que esta complejidad requiere un debate ciudadano más informado. Por eso organizamos con nuestras Universidades socias una serie de actividades de debate sobre el papel de la UE en la lucha por la sostenibilidad. Quedan todos invitados al debate en la Universidad Autónoma de Madrid el día 12 de marzo y la VUB y ULB en Bruselas el 20 de marzo.
