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El decreto-ley y la débil cultura institucional

José Tudela Aranda

6 de Marzo de 2019, 21:39

La actualidad de los últimos años ha hecho trascender a la opinión pública cuestiones cuyo interés se limitaba a los círculos de los especialistas. El debate sobre el decreto-ley es el último ejemplo de una secuencia que se asemeja a la biografía del devenir del sistema político español en los últimos años.

Sería oportuno sustraerse de la polémica más actual y extraer algunas conclusiones de la experiencia más reciente sobre esta fuente del Derecho. El uso del decreto-ley ha sido similar en el Estado que en las comunidades autónomas que disponen de esta fuente en su ordenamiento; y similar, sea cual sea la formación política que ostentaba el Gobierno correspondiente, lo cual (no es ocioso señalarlo) resulta una ventaja para su análisis. No sólo porque la generalización de rasgos facilita la obtención de conclusiones. También porque las limpia, las debería limpiar, del óxido contaminante que la lucha partidista representa para el análisis científico.

Cualquier conocedor del Derecho Constitucional sabe que el decreto-ley es una fuente extraordinaria del ordenamiento. Extraordinaria porque altera el reparto de funciones entre Poder Legislativo y Poder Ejecutivo. Y que su presupuesto inexcusable es la existencia de "extraordinaria y urgente necesidad".

Hasta fechas casi inmediatas, el debate académico, y jurisprudencial, sobre el decreto-ley se ha centrado en el alcance de esta última expresión y, secundariamente, en la definición de las materias que tenía reservadas. Aunque los ejemplos más recientes han traído a colación una polémica nueva alrededor de la capacidad temporal de un Gobierno para aprobarlos creo que, en general, la discusión se sigue centrando en la citada apreciación del presupuesto de hecho y, eventualmente, en el alcance de su posible control. Seguir poniendo el foco en esta cuestión, o en si un Gobierno puede aprobar decretos-leyes de fuerte carga electoral a escasos días de la disolución de las cámaras es velar las cuestiones principales que pone de manifiesto el generalizado abuso que se hace de ellos.

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La importancia de las mismas es evidente; tanta que de su enjuiciamiento dependerá la constitucionalidad o no de un determinado texto. Pero cuando en una Legislatura se aprueba un número de decretos-leyes que duplica al de las leyes; cuando el fenómeno se repite casi sin excepción; y cuando todos somos conscientes de que son numerosos los textos que permanecen en vigor con dudas más que razonables sobre la existencia del presupuesto habilitante, parece conveniente intentar levantar la pátina de la apariencia para aproximarse a cuestiones más estructurales.

El tradicional mal uso del decreto-ley se ha incrementado sustancialmente en los últimos años por razones profundas, que afectan a la estructura del sistema político y constitucional. Aunque podría mencionarse alguna más, destacaré las tres que estimo principales: en primer lugar, la crisis de la Ley como fuente ordinaria del Derecho y expresión de la dirección política de una comunidad; en segundo lugar, un cambio en el sistema de partidos y, en consecuencia, en la gobernabilidad del Estado a la que aquéllos no han sabido reaccionar; en tercero, la débil cultura institucional que muestra la política española.

No se reflexiona suficientemente sobre la Ley. Se insiste en problemas como una defectuosa técnica legislativa; los cambios constantes en la legislación; la ineficacia de muchas normas, o sobre el abuso del decreto-ley. Pero no se pregunta, no al menos con la necesaria insistencia, en las razones que provocan que podamos definir como estructurales los rasgos anteriores y otros que podrían citarse. Al margen de problemas coyunturales, todos ellos se encuentran en la dificultad de adaptar la forma de elaboración, estructura y lenguaje de las leyes tradicionales al nuevo contexto social, económico y tecnológico. El recurso al decreto-ley será, al menos en ocasiones, la respuesta del Ejecutivo a las dificultades objetivas que le plantea el ejercicio de su iniciativa legislativa.

Todo el orden político, y diría que la dinámica constitucional establecida durante años, ha saltado literalmente por los aires en los últimos cinco años. La transformación de un sistema bipartidista imperfecto en un sistema multi-partidista, manteniendo la variable nacionalista, ha tenido una consecuencia política esencial: frente a un modelo consolidado de estabilidad gubernamental sobre la base de una más o menos cómoda mayoría absoluta, se ha pasado a un modelo de inestabilidad casi radical. El Gobierno se sustenta en un número de escaños muy alejado de cualquier mayoría.

En esta circunstancia, el uso del decreto-ley se ha acentuado. Literalmente, se utiliza como recurso para obtener el apoyo de la Cámara a medidas que, en caso contrario, no llegarían a conseguirlo. El decreto-ley adquiere así una nueva dimensión que lo aleja sustancialmente de sus orígenes y que llega a afectar al nervio de la forma de gobierno.

Desde luego, el abuso y mal empleo de esta figura transciende la mayoría que pueda sustentar a un Gobierno. La mera comodidad y el desdén por los trámites parlamentarios lo alimentan allí donde sí existe esa mayoría. No es sino un reflejo más de cómo, en demasiadas ocasiones, líderes y partidos se relacionan con el orden institucional. Por supuesto que muchas veces se es plenamente consciente de que un texto determinado no se sujeta a los parámetros establecidos en la Constitución para ser objeto de decreto-ley. Pero ello no impide, ni a unos ni a otros, su aprobación si se considera oportuno. Se trata de una débil cultura institucional necesariamente agravada en tiempos de confusión política.

Los ejemplos se multiplican. Hay que insistir. La erosión del sistema institucional tiene muy graves consecuencias. Las gotas desgastan el suelo y éste, un día inesperado, cede.

No hay visos de que en los próximos meses vaya a haber cambios que alteren este análisis. Es previsible, más bien, que las circunstancias agudicen cada una de ellas y faciliten su interconexión. Es muy grave que se aprueben decretos-leyes sin que exista extraordinaria y urgente necesidad para ello. Incluso puede pensarse que esto es más grave si a esa circunstancia se une una posible utilización electoralista. Pero creo que, con todo, lo realmente preocupante son las debilidades que este uso deja al descubierto. Porque son estructurales y ponen de manifiesto fallas preocupantes de la dinámica constitucional.

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