A día de hoy, la Unión Europea (UE) se encuentra en una encrucijada política de complicada solución. Las múltiples crisis (económica, migratoria, democrática), así como el proceso de salida de Reino Unido, han encendido las luces de alarma entre los analistas y la élite burocrática y política de la UE, que siguen con preocupación las muestras de desafección y baja confianza aparente de los ciudadanos hacia la Unión.
No obstante, el proceso por el cual los ciudadanos se forman una opinión sobre Europa es más complejo de lo que pudiera parecer a primera vista; incluso engañoso. Parte de la problemática en el diagnóstico sobre la crisis de confianza en la UE se debe a que muchos análisis suelen centrarse en una foto fija del estado de la cuestión tomada del Eurobarómetro más reciente, lo que conduce a forzar narrativas sobre el impacto de la gestión de las crisis mencionadas anteriormente.
Sin embargo, al igual que en muchos aspectos del análisis político, para poder entender el fenómeno de la confianza en la UE es necesario ampliar nuestra perspectiva. Con ello no estamos diciendo que las políticas europeas no tengan un impacto positivo o negativo en la opinión pública, sino que para una mejor comprensión de la confianza hacia la UE es necesario considerar todos los factores que lo condicionan. En este sentido, nuestra intención es la de complementar las más que necesarias reflexiones actuales sobre la cuestión y, sobre todo, la de dar continuidad a un debate que resulta crucial a la vista de la las próximas elecciones europeas.
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Una rigurosa aproximación al problema de la confianza en la UE requiere, primero, adoptar un punto de vista más amplio que tenga en cuenta su evolución a lo largo de varios años. Esto nos permitiría identificar la trascendencia real y la gravedad de una supuesta crisis de legitimidad en la Unión, al tener en cuenta que no se construyó en un día ni sobre la nada, y por tanto, la actual confianza en la misma hay que interpretarla en una perspectiva histórica y contextual.
En segundo lugar, es necesario adoptar un enfoque multi-nivel donde se pueda discernir cómo los ciudadanos entienden y procesan la gestión de la política europea, y si lo hacen con independencia de sus experiencias personales o de su valoración de la política nacional. Ya que, hasta lo que sabemos, los ciudadanos difícilmente usan u obtienen información de primera mano para formarse una opinión sobre cuestiones un tanto lejanas o desconocidas como son las políticas de la UE.
Desde esta perspectiva, si bien es cierto que existe una gran variación de confianza hacia la UE entre los estados miembros, cuando echamos la vista atrás esta misma parece ser más estable, tanto a nivel regional como de país, de lo que cabría esperar en virtud de las visiones más alarmistas. De hecho, si miramos los datos del Eurobarómetro de la última década, tormentosa y difícil tanto a nivel europeo como de algunos estados miembros, destaca la falta de clara tendencia a la baja (ver gráfico 1).
Aunque sí es verdad que los momentos más difíciles de la crisis económica coinciden con una bajada generalizada de la confianza entre los ciudadanos, esta caída es especialmente aguda en relación a las instituciones nacionales. Al mismo tiempo, una vista a más largo plazo nos ayuda a apreciar que la confianza institucional parece haberse recuperado en los últimos años a niveles pre-crisis, por lo menos a nivel global de toda la Unión.
Esta perspectiva nos permite también observar otra dinámica que no parece haber cambiado sustancialmente con la crisis: el nivel de confianza en la Unión Europea es significativamente más alto que en el Gobierno y los parlamentos nacionales. A pesar de la distancia, o quizás gracias a ella, los ciudadanos europeos confían más en la primera que en los segundos (en 2018, esta diferencia de media rondaba los 10 puntos porcentuales).
Estas tendencias discutidas de conjunto de todos los estados miembros ofrecen un primer contraargumento frente a las declaraciones alarmistas de una crisis de confianza en las instituciones europeas. Sin embargo, para diagnosticar correctamente el problema es necesario desagregar más los datos y ver cómo evoluciona la confianza en los distintos bloques y países de la UE.
En particular, se señala una peligrosa deriva entre los países del sur de Europa, tradicionalmente más europeístas. Siguiendo una simple categorización de bloques (Sur, Centro-Este, Norte eurozona y Norte no eurozona, como se puede ver en el gráfico 2) observamos que, a pesar de que pueda parecer que la confianza en la UE en el Sur es baja (en comparación con el Norte de Europa), ésta sigue siendo significativamente más alta que la que los ciudadanos de estos países depositan en sus instituciones nacionales.
El mismo patrón, aunque con una diferencia mucho más marcada, se observa entre los países del Centro y del Este de Europa. La situación es bastante diferente en los países del norte del continente, estén dentro de la zona euro o no; de tal manera que la confianza en la UE es bastante elevada en gran parte de estos países, al mismo tiempo que lo es su confianza en las instituciones nacionales. Esta observación nos lleva a considerar la importancia del contexto nacional cuando queremos hablar de confianza en la UE.
Por último, en el gráfico 3 se puede apreciar cómo los niveles de confianza son bastante variables entre los 28 países de la UE. Estas diferencias están condicionadas por trayectorias históricas divergentes, la calidad institucional y la cultura política de cada estado miembro. Individualmente, se destacan dos argumentos que dan cuenta de la relación entre confianza nacional y europea: congruencia y compensación.
En el caso de la congruencia, se sugiere que los ciudadanos toman como referencia sus instituciones nacionales para formarse una opinión sobre la Unión, en gran parte debido a su falta de conocimiento de las instituciones y los mecanismos de funcionamiento de la UE. De modo que una elevada valoración de las instituciones nacionales da también lugar a una alta evaluación de las instituciones de la Unión.
Las explicaciones sobre compensación, por el contrario, argumentan que la valoración de la UE es mayor cuanto más reducida es la confianza en las instituciones nacionales. Es un argumento que se fundamenta en la idea de que los ciudadanos toman a la Unión Europea como una posible solución a problemas domésticos tales como corrupción o mala gestión de asuntos políticos o económicos.
Sin duda, de cara a las próximas elecciones al Parlamento Europeo debemos prestar especial atención a los signos de descontento o desafección entre los ciudadanos de la UE. Pero para poder diagnosticar correctamente sus causas y ofrecer soluciones, debemos considerar las actitudes frente a las instituciones europeas como un elemento de un puzle socio-político mucho más complejo. En particular, gracias a investigaciones académicas previas sabemos que gran parte de las diferencias en niveles de confianza en la UE entre países miembros se puede explicar por la influencia de causas individuales y nacionales que quedan ocultas tras intentos de una interpretación descontextualizada.
