26 de Septiembre de 2018, 22:34
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La táctica, que unos han calificado como ardid y otros como triquiñuela, tiene como antecedente el acuerdo de la Mesa del Congreso, donde tienen mayoría el Grupo Popular y Ciudadanos, que rechazó la tramitación en lectura única y por el procedimiento de urgencia de la proposición de ley de modificación de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria. La siguiente intervención de la Mesa del Congreso, rectificando la decisión de la Mesa de la Comisión e inadmitiendo la enmienda por falta de congruencia con la iniciativa, ha suscitado un rosario de preguntas. Más que tratar de resolver tales dudas, lo que trataré de explicar es por qué nos resulta tan difícil a los profesores de Derecho Constitucional responder con claridad a dichas preguntas. La primera pregunta es la relativa a la discrepancia entre las dos mesas, la del Congreso y la de Comisión. Las mesas grande y pequeña, como a veces se ha dicho de manera coloquial. El problema, en términos jurídicos, es a quién corresponde la atribución para examinar los requisitos que debe cumplir una enmienda al articulado. La dificultad estriba en que el Reglamento del Congreso no contiene una solución y ambas mesas esgrimen argumentos jurídicos que pueden ser razonables. Ese Reglamento atribuye a la Mesa del Congreso la función de calificar los escritos de índole parlamentaria, así como declarar la admisibilidad o inadmisibilidad de los mismos (artículo 38). Posteriormente, el Reglamento dispone que las comisiones elijan de entre sus miembros una Mesa, a la que no se atribuyen funciones específicas (artículo 41). Nada más. Ante la ausencia de una solución expresa, se abre un espacio para la discusión. Y hay argumentos a favor de ambas posiciones. Para justificar que la atribución corresponde a la Mesa de la Comisión se han esgrimido algunas resoluciones de la Presidencia del Congreso (de 12 de enero de 1983 y de 23 de septiembre de 1986), que interpretan y suplen el Reglamento, y además la existencia de una costumbre parlamentaria. Para fundamentar la capacidad de decisión de la Mesa del Congreso, puede invocarse la singular relevancia constitucional de este órgano. Sólo la Mesa de cada una de las cámaras, y no la de las respectivas comisiones, merece la atención del artículo 72.2 de la Constitución. Además el Reglamento califica a la Mesa del Congreso como "el órgano rector de la Cámara" (artículo 30) y le atribuye la capacidad de "adoptar cuantas decisiones y medidas requieran la organización del trabajo y el régimen y gobierno interiores de la Cámara" (artículo 31). A primera vista, esta segunda fundamentación, basada en principios generales, me parece más sólida que la primera. Tampoco dice nada el Reglamento sobre cómo deben resolverse las discrepancias entre ambas mesas. La ausencia de solución contrasta con la atención que ha recibido el problema del conflicto de atribuciones entre órganos de una misma Administración (artículos 14 y Disposición Adicional 11ª de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público). En este caso, la Mesa de la Comisión ha acatado, creo que de manera acertada, la decisión de la Mesa del Congreso. Habrá que aguardar para saber si la cuestión competencial pudiera tener alguna transcendencia en un posible recurso de amparo contra la decisión de la Mesa del Congreso. Resulta muy difícil aventurar si una futura sentencia del Tribunal Constitucional pudiera entrar en esta cuestión. La segunda pregunta que surge a partir del caso es el alcance de los poderes de inadmisión de enmiendas por parte de la Mesa. De nuevo, nos encontramos con una laguna en el Reglamento, que no exige expresamente la subordinación de la enmienda con respecto al texto de la iniciativa. La doctrina, apoyándose en el método comparado y en los principios teóricos del Derecho Parlamentario, ha subrayado la necesidad de incorporar a nuestro ordenamiento este requisito de la conexión material entre la enmienda y la iniciativa. Me ha sido de gran utilidad repasar, entre otros trabajos, el libro de Ana Redondo sobre El derecho de enmienda en los procedimientos legislativos de las Cortes Generales o los artículos de Piedad García Escudero. Ante la ausencia de una reforma del Reglamento, que incluya un precepto que declare expresamente que no se admitirá enmienda alguna cuyo contenido no guarde relación directa con el texto que proponga modificar, como hace por ejemplo el artículo 170 del reglamento del Parlamento Europeo, ha sido el Tribunal Constitucional el que ha asentado este principio. De forma destacada, en la sentencia 119/2011, de 5 de julio. Esta jurisprudencia constitucional confiere una fundamentación de naturaleza jurídica a la decisión de la Mesa del Congreso. Recordemos que en la tarea de calificación y admisión a trámite de las iniciativas parlamentarias, la Mesa debe ceñirse a un examen de su regularidad jurídica, sin entrar en consideraciones de oportunidad política. Debemos matizar que el supuesto de hecho no es exactamente el mismo. En aquel momento, los recurrentes fueron senadores de la oposición, principalmente del Grupo Socialista, que reaccionaron frente a la admisión a trámite en la Mesa del Senado de una enmienda al proyecto de Ley Orgánica complementaria de la Ley de Arbitraje. El atajo se utilizó para tipificar en el Codigo Penal el delito de convocatoria ilegal de referéndum. La sentencia se refiere a la presentación de enmiendas en el Senado que no eran congruentes con el texto que había aprobado el Congreso. El Tribunal valoró que se habían reducido gravemente las facultades de discusión de los parlamentarios. Es decir, no es segura la solución que pueda deducirse de la jurisprudencia constitucional para el caso de la enmienda sobre la Ley de Estabilidad Presupuestaria. En otro plano distinto, parece que se abren fisuras en el apoyo doctrinal a la exigencia de congruencia material de la enmienda con la iniciativa. La regla se sustenta en un doble fundamento. Por una parte, la seguridad jurídica. Es decir, la capacidad de los operadores de conocer el Derecho vigente. Se dificulta el conocimiento de una modificación en materia penal cuando se tramita dentro de una ley sobre arbitraje. Desconozco si las tecnologías de la información pueden relativizar esta objeción, al facilitar el seguimiento de las iniciativas y el acceso instantáneo a versiones consolidadas. En segundo lugar, pero seguramente de manera más grave, hay un argumento de teoría política. Las enmiendas heterogéneas afectan a la división de poderes, reforzando la posición de la mayoría de turno y socavando la posición de la minoría, a la que restan capacidad para discutir las iniciativas legislativas. ¿Esto sigue siendo igualmente válido en una situación política donde la división entre mayoría y minoría se vuelve líquida y en un contexto en el que los grupos de la oposición utilizan técnicas de obstruccionismo, como la ampliación reiterada del plazo de enmiendas, para ralentizar la tramitación de una iniciativa? Opino que no deben modificarse los principios generales a partir de circunstancias coyunturales y que resulta preferible criticar con igual intensidad cualquier abuso de las reglas. En resumen, la ausencia de reformas del Reglamento, que lo hubieran adaptado a una realidad política cambiante, supone confiar a la interpretación la tarea de recrear la norma aplicable, con el consiguiente cuestionamiento de la imparcialidad de los órganos encargados de esta tarea: la presidenta y la Mesa del Congreso y, de nuevo, el Tribunal Constitucional. Quiero teminar recordando una reflexión que escuché a Manuel Marín, cuando era presidente del Congreso y trataba de poner en marcha la reforma del Reglamento. Vino a decir (no recuerdo las palabras exactas) que la reforma sería fácil si los grupos parlamentarios mantuvieran siempre las tesis que defienden cuando están en la oposición. Marín sugería aplicar algo parecido al velo de la ignorancia pensado por John Rawls para sustentar los principios de la justicia. Creo, seguramente de forma ingenua, que sería asumible un compromiso del tipo 'ni enmiendas heterogéneas, ni obstruccionismo para evitar que las iniciativas lleguen al Pleno'. Sin embargo, nuestros actuales representantes no parecen interesados en aceptar este experimento mental para renovar el pacto. La alternativa, me temo, es un descenso hacia un estado de naturaleza de tonos 'hobbesianos', en el que se alimente la falsa disyuntiva entre la observancia de la norma, con la Mesa como defensora, y la soberanía popular, encarnada por el Pleno.
