Desde 1978 a hoy, 40 años después, han cambiado muchas cosas. Han cambiado no sólo las políticas, sino la propia posición de la política. El proceso de globalización de la economía adquirió velocidad y, desde finales de los años 80, alcanzaría a los mercados financieros, debilitándose la influencia de los estados nacionales en la gestión de la economía. Las políticas públicas en los países de la OCDE aparecen guiadas por un decidido esfuerzo para transformar el Estado de finales de los 70, todavía socialdemócrata, en un estado neoliberal. En el terreno fiscal, que nos ocupa, lo que caracteriza a todo este período es un continuado proceso de regresivización de los impuestos que alcanza al conjunto de la Hacienda pública, cada vez más renuente a socializar riesgos colectivos como instrumento de cohesión social, tan característica del Estado de Bienestar.
Cambios en el entorno
Con las sucesivas victorias de los gobiernos conservadores en el Reino Unido y en Estados Unidos, los años 80 presenciaron cambios importantes en la fiscalidad. La primera reforma del presidente Reagan, aprobada en 1981, abriría el camino para una generalizada reducción de los impuestos directos y, especialmente del Impuesto sobre la Renta, que durante esa década se extendería por gran parte de los países de la OCDE. El argumento central consistía en evitar que se dañasen los incentivos económicos y que se produjeran distorsiones, para lo cual se entendía preferible operar con tipos impositivos moderados, ampliando las bases.
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El siguiente paso se produce hacia los años 90. La ocasión la proporciona la creciente apertura de los mercados financieros y de capitales y la dificultad que plantea su gravamen por parte de las autoridades fiscales nacionales. Ante esta dificultad, se esgrimieron dos tipos de soluciones. Unas fueron (digamos) de ocasión, prácticas, que pasaban por reducir la tributación de las rentas del capital, propósito que se instrumentaría por diversos caminos, desde tratamientos especiales para inversores extranjeros hasta lo que se denominaron impuestos duales sobre la renta, que gravaban separadamente las del capital a unos tipos más reducidos que los aplicables a las rentas del trabajo, justamente lo contrario que habían venido haciendo los sistemas fiscales desde el siglo XIX con la imposición cedular. El segundo tipo de soluciones brindadas eran mucho más ideológicas, y lo que planteaban abiertamente era acabar con la progresividad del Impuesto sobre la Renta; incluso, en alguna ocasión, con eliminarlo y sustituirlo por alguna modalidad de impuesto sobre el consumo. Cualquiera de ambas soluciones comportaría, como es evidente, una fuerte regresivización del patrón distributivo de los impuestos.
El último paso en esta misma dirección se produce en la primera década de los años 2000 con la reducción, incluso eliminación, de la imposición patrimonial, pese a su modestia en todos los sistemas fiscales. Así, el Impuesto sobre el Patrimonio ha desaparecido de muchos sistemas fiscales europeos que lo tenían y la tributación de las herencias se ha visto reducida sensiblemente en varios países. Éste es, pues, el entorno.
En nuestro caso, la evolución de los cambios impositivos registrados ha seguido un itinerario similar, si bien con algún retraso inicial. En los años 80, a pesar de la impronta de las reformas de 1977-78, se introdujeron algunos elementos que resultarían un tanto discordantes. Sin embargo, sería ya en los 90 cuando se producirían las reducciones de los tipos marginales, y en la década siguiente cuando se dualizó el Impuesto sobre la Renta y se consolidaron las reducciones en la imposición patrimonial. Veamos sucintamente los contenidos de tales reformas.
- Retoques al paso.- En los 80 se produjeron dos cambios relevantes a nuestros efectos. El primero se produce a finales de 1985 cuando, al regular distintos activos financieros, se introdujo la posibilidad de emitir deuda pública sin que los intereses tuvieran que ser objeto de retención, lo que equivalía a la creación de un activo opaco por parte del propio Estado. Es evidente que una medida de estas características debilita la credibilidad de la Hacienda a la hora de exigir los impuestos, afectando a la limpieza de las relaciones con los contribuyentes.
El segundo cambio se refiere al
tratamiento de las plusvalías. En la ley 44/78 que introdujo el nuevo Impuesto sobre la Renta, las plusvalías latentes en la masa hereditaria se consideraban realizadas con ocasión del fallecimiento y, consiguientemente, sometidas a gravamen en la persona del causante. Por más que su justificación resultara impecable, mucho más si cabe al desaparecer el viejo impuesto sobre el
caudal relicto, este gravamen sería eliminado en dos momentos sucesivos: primero, en 1988, se suprimió en el caso de que la transmisión se produjera entre miembros de la unidad familiar; y, más tarde, en 1991, se derogó completamente. Debe notarse que donde se suelen acumular la mayor parte de plusvalías no realizadas es precisamente en los patrimonios más elevados y que, en virtud de este cambio legislativo, se abriría un canal de exoneración en la tributación sobre la renta difícilmente justificable.
- Las reducciones impositivas de los 90.- Estos años se caracterizaron por sucesivas rebajas de tipos en la imposición sobre la renta. Los marginales máximos pasaron del 65% al 45%. Asimismo, durante gran parte de esta década es destacable el favorable tratamiento otorgado a las plusvalías ya que, a partir de 1991, se sustituyeron las correcciones de precios mediante un sistema de coeficientes reductores cuyo tamaño aumentaba en función del tiempo transcurrido entre la adquisición y la enajenación del elemento patrimonial en cuestión, de forma que, a partir de un número de años, la reducción alcanzaba el 100% de la plusvalía, desapareciendo con ello el impuesto.
La reducción de los impuestos patrimoniales constituye, como vimos, la tercera fase del proceso de regresivización de los impuestos a que nos hemos referido. En nuestro caso, esta parte del proceso arrancó en los 90 con los beneficios fiscales otorgados a la empresa familiar. Éstos dejarían maltrecho al Impuesto sobre el Patrimonio, puesto que una parte destacada de los beneficiarios, que eran personas con importantes fortunas, quedaron exonerados del mismo. Si a ello añadimos los pequeños propietarios que, al no superar el mínimo exento, también quedaban al margen, este tributo impuesto desguazado acabaría recayendo sobre las clases medias.
- El impuesto dual.- Durante la primera década de los años 2000 continuaron las reducciones de los impuestos patrimoniales. Así, en 2008, se derogaría el que gravaba el patrimonio, y durante esos mismos años las comunidades autónomas, utilizando su capacidad normativa, redujeron en diversa medida la tributación sobre las herencias y donaciones, llegando en algún caso a su práctica eliminación.
No obstante, la transformación más importante que se produciría durante esta década sería la
dualización del Impuesto sobre la Renta contenida en la ley 35/2006, al introducir un tratamiento para las rentas del trabajo y otro, distinto, para las rentas del capital, tributando las primeras con una escala progresiva (del 19% al 45%), como se había venido haciendo, mientras que las segundas se sometieron inicialmente a un tipo fijo del 18%. Esta versión dual del IRPF supondría el final del impuesto sintético.
- Desde la crisis.- A partir de la crisis económica, los cambios registrados en la imposición sobre la renta son parte de las políticas económicas contra la crisis. Una bajada de impuestos en 2007, a la que seguiría una subida en 2010, ambas con el Gobierno socialista; y una subida en 2011, seguida de una nueva bajada en 2015-16, esta vez con el Gobierno popular, sin que en ningún caso variara significativamente su estructura.
- La imposición sobre la renta hoy.- Por referencia al sistema inaugurado en 1978, el modelo actual resulta, en conjunto, desarticulado y analítico, en tanto las distintas vías de acrecentamiento patrimonial reciben tratamientos fiscales diferentes. Las plusvalías patrimoniales se han venido gravando dentro del Impuesto sobre la Renta pero separadamente, y los criterios utilizados han variado mucho de unos momentos a otros: desde quedar exoneradas hasta gravarlas sin corrección monetaria.
Por su parte, en las rentas procedentes de la producción la diferenciación de su tratamiento tiene un doble origen. De un lado, y pese al tiempo transcurrido, la estimación directa de las bases está lejos de ser la norma general para las actividades profesionales y empresariales, donde las técnicas objetivas disponen todavía de un gran espacio; y, de otro lado, con la
dualización de 2006, las rentas del trabajo y las del capital pasaron a recibir tratamientos fiscales distintos, más livianos para estas últimas. Finalmente, en lo que se refiere a los acrecentamientos patrimoniales procedentes de herencias y donaciones, en lugar de ir aproximando sus niveles de tributación a los aplicados a otros acrecentamientos, en realidad ha sucedido lo contrario. Y a todo esto habría que añadir la persistencia de elevados niveles de fraude, que agravan las diferencias de tributación. En resumen, pues, podemos afirmar que la tributación sobre la renta está hoy
lejos de satisfacer las normas más elementales de equidad y de neutralidad.
- De cara al futuro.- Estas características definitorias de la tributación sobre la renta deberían ser motivo de preocupación en la misma medida que lo son los actuales niveles de desigualdad. Como es sabido, la perspectiva sobre la desigualdad y su relación con la eficiencia económica ha cambiado sustancialmente en los últimos años. La necesidad de introducir seriamente políticas redistributivas resulta cada vez más evidente y, por ello, se plantea nuevamente la conveniencia de disponer de un sistema fiscal capaz de colaborar en la disminución de las desigualdades, más allá de la redistribución que puede hacerse mediante el gasto público. La centralidad de estos cambios, para lograr un crecimiento sostenido de nuestra economía, devuelven hoy a un primer plano la necesidad de revisar en profundidad nuestro actual sistema tributario.
