El euro nació con el objetivo de unir más a los ciudadanos europeos, de dar un gran paso hacia adelante en la consecución de "una Unión cada vez más estrecha", que es, según el Tratado fundacional, la meta que se pretende alcanzar con el proyecto de integración. Sin embargo, desde que comenzara la crisis la moneda única ha contribuido a separar a los europeos, llegando incluso a destruir parte de la confianza que se había forjado durante décadas de cooperación entre los países del centro y los de la periferia. Una vez más, en una cumbre a finales de junio, la eurozona tiene la oportunidad de completar su aún débil estructura. Los jefes de Estado y de Gobierno debatirán sobre las iniciativas para reformar su gobernanza. La reunión, que tendrá lugar en un clima de incertidumbre por la situación política de Italia y bajo los efectos de la negociación del presupuesto post-Brexit, parte de un proceso de reflexión, debate y elaboración de propuestas que, desde el año 2015 e iniciado oficialmente mediante el llamado documento de los cinco presidentes, culminó en un paquete de documentos sobre el futuro de la Unión Europea y una propuesta formal de la Comisión Europea el pasado mes de diciembre.
Que la gobernanza económica de la zona euro tiene lagunas y deficiencias es ya un lugar común. Lo atestiguan los pobres resultados de la gestión de la crisis de los años 2009 a 2013, que terminó con cinco países intervenidos, dos presidentes depuestos, altos costes sociales y económicos y una profunda erosión en la confianza ciudadana en las instituciones europeas. Una mejor arquitectura de la moneda única no habría evitado la crisis, pero la habría hecho mucho menos severa y habría evitado que se abriera un conflicto entre países acreedores (del norte) y deudores (del sur). En los últimos años se han desarrollado nuevos mecanismos de refuerzo de la vigilancia fiscal y nuevas instituciones de aseguramiento de países en dificultades, así como una ampliación del abanico de políticas monetarias del Banco Central Europeo; pero estas decisiones se han tomado, en muchos casos, en el último momento, sin un debate público de calidad y muy presionados por las reacciones nerviosas de los mercados financieros.
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La resaca de la crisis ha dejado un elenco importante de aportaciones sobre las posibilidades de mejorar y completar la gobernanza de la Unión Europea, tanto en los aspectos bancarios y fiscales como en los políticos e institucionales. Los acuerdos no son fáciles, por cuanto las posiciones de partida no siempre se asientan en las mismas percepciones sobre lo que debe ser la Unión Económica y Monetaria, asunto muy bien analizado recientemente en Brunnermeier, Landau y James en El Euro y la batalla de las ideas, particularmente materializadas en las posiciones de Francia y de Alemania.
Precisamente por esta dificultad de entendimiento mutuo, se ha desarrollado un énfasis especial en la aproximación de visiones entre los pensamientos francés y alemán de política económica. Así, ya son varios los documentos que a lo largo de estos años han firmado economistas de ambos países, buscando la manera de reconciliar sus posiciones. Sus propuestas han servido para poner encima de la mesa algunos de los ejes clave de la reforma: completar la Unión Bancaria, revisar las normas fiscales, mejorar la rendición de cuentas de la gobernanza económica, establecer mecanismos de compensación presupuestaria en el caso de shocks asimétricos o reformar la arquitectura y la legitimidad de los mecanismos de intervención. Una agenda ambiciosa que se centra en los aspectos neurálgicos de la reforma, pero que sin duda chocará con las limitaciones de la acción política real, que no sólo se basan en lo que es bueno sino, sobre todo, en lo que es políticamente posible.
Los economistas en España no han sido ajenos a este debate. La reforma de la eurozona ha sido ya motivo de artículos en este mismo blog (aquí y aquí), y hasta el gobierno se ha atrevido, en un acto con muy pocos antecedentes, a ofrecer su propia propuesta, que enmienda a la que el propio Gobierno dejó caer hace ya un tiempo.
Sin embargo, hasta la fecha no se había presentado un documento de consenso apoyado por una amplia variedad de economistas españoles que, sin estar vinculados a ningún partido político, sí que tenían posiciones representativas de las distintas sensibilidades existentes en esta materia. Desde el Real Instituto Elcano, que desde hace varios años viene siendo un lugar de encuentro para debatir sobre temas europeos, se ha liderado este esfuerzo, que ha cristalizado en un texto que han terminado firmando más de 20 autores y que se publicó el Día de Europa. De hecho, como hemos podido comprobar a lo largo de la difícil labor de elaboración del texto, lo más difícil ha sido lograr consensuar una serie de propuestas que fueran al mismo tiempo aceptables para todos los autores y, a la vez, ambiciosas. O, como uno de los firmantes dijo, lograr un mínimo común denominador que no fuera un conjunto vacío. La propia acción de la representación en España en la Comisión Europea, a través del grupo de trabajo sobre el futuro del euro, permitió ir acercando posturas y generando ese marco común que no es un documento de máximos para nadie, pero sí aceptable por todos los y las firmantes.
El documento plantea una hoja de ruta a corto, medio y largo plazo para que el euro pueda afrontar con éxito su próxima crisis y su existencia deje de ser cuestionada. Para ello se propone:
- Completar la Unión Bancaria a través de la puesta en marcha del Fondo Europeo de Garantía de Depósitos y un soporte fiscal para el Mecanismo Único de Resolución, y la consideración de todos los títulos de deuda pública de los países del euro como activos libres de riesgos, al menos mientras el presupuesto de la Unión Europea no tenga verdaderas capacidades contracíclicas.
- Establecer una autoridad fiscal central, con sus propios recursos y capacidades, con la competencia suficiente para emitir deuda conjunta y hacer una política fiscal contracíclica a nivel europeo, de la que se podrían beneficiar sólo los países que cumplieran las reglas fiscales.
- Integrar el Mecanismo Europeo de Estabilidad en la estructura institucional de la Unión Europea y someterlo a sus normas y tratados. Su personal podría integrarse en el ya existente Consejo de Estabilidad Fiscal Europeo que, tal y como hace la Airef en España, haría una vigilancia técnica de las políticas macroeconómicas de los países con el fin de evitar desequilibrios fiscales y políticos.
- Mejorar el sistema de incentivos y apoyos para el desarrollo de reformas institucionales y de mercado. En este sentido, se proponen apoyos de la Autoridad Fiscal Central para aquellos países que emprendan reformas.
- Permitir al Banco Central Europeo actuar como prestamista de última instancia cuando se den las circunstancias apropiadas para ello, es decir, a través del mercado secundario en momentos de ataques especulativos contra la deuda soberana de algún país de la zona euro.
- Mejorar la gobernanza y la rendición de cuentas, implicando más activamente al Parlamento Europeo a través de la creación de un Comité de Asuntos del Euro, que diera legitimidad a los rescates, cuando éstos se produjeran, y ante quien rendiría cuentas el presidente de la Autoridad Fiscal Central, que estaría propuesto por el Eurogrupo.
Las propuestas presentadas avanzan en la dirección de una mayor integración política y, en algún momento, requerirán de un proceso de reforma de los tratados. Puede que en algunos entornos se consideren irrealizables o utópicas, pero lo cierto es que son tiempos de actuar con audacia y con ambición. Además, la mayoría de la opinión pública española se muestra tan o más dispuesta a avanzar en la integración como sus gobernantes. No desaprovechemos la oportunidad.
