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En primer lugar, nuestra Constitución carece de cláusulas de intangibilidad; es decir, no contiene límites materiales a su reforma: toda la Constitución es modificable siempre que se sigan los procedimientos establecidos por ella misma (artículos 167 y 168). Es obvio que cualquier referéndum que quiera proponerse como salida al conflicto catalán debe respetar los cauces establecidos de reforma constitucional. En segundo lugar, la propia Constitución reconoce la posibilidad de los referendos consultivos "para decisiones políticas de especial trascendencia" (art. 92), además de reconocer otras dos modalidades, como son el de reforma constitucional y el de reforma estatutaria. El artículo 92 de la CE prevé que el Gobierno central convoque un referéndum consultivo sobre "decisiones políticas de especial trascendencia a todos los ciudadanos". Deberá ser autorizado previamente por el Congreso de los Diputados. Así, las instituciones del Estado son las únicas que tienen competencia para convocarlo, tal y como ha reiterado el Tribunal Constitucional, de conformidad con el propio art. 92 CE y el art. 149. 1. 32 CE. Con este marco jurídico, nada impide que sea el Gobierno quien convoque y el Congreso el que autorice un referéndum que previamente haya sido acordado con las fuerzas políticas catalanas. Primera cuestión, salvada. Algunos dirán que el artículo 92 de la CE habla de toda la ciudadanía (española). Bien, parte de la doctrina (aquí y aquí) afirma que no es necesario entender que esta expresión se refiera a todo el cuerpo electoral español, sino que puede entenderse como el cuerpo electoral del territorio en el que se plantee el referéndum. Si lo que se pretende es consultar a la ciudadanía de Cataluña para identificar cuáles son sus propuestas preferidas de encaje territorial, tiene todo el sentido que esa consulta se limite a los ciudadanos de Cataluña (y nada obsta, por supuesto, a que se pueda consultar al resto de España en una ocasión sucesiva). Seguimos. También se ha cuestionado que quepa añadir una nueva modalidad de referéndum a las ya existentes sin que, previamente, se reforme la Ley orgánica del referéndum. Aunque cabe considerar que esto no es necesario, el Tribunal Constitucional lo ha marcado como condición imprescindible. Por tanto, antes de llevar a cabo la convocatoria formal, las Cortes deberían modificar esta ley incorporando esta nueva forma de referéndum, aprovechando, entonces, para incluir la referencia a la posibilidad de consultar al cuerpo electoral del territorio directamente afectado. No parece que esta condición fuera un obstáculo real cuando, como ya se ha dicho más arriba, habría que partir de un amplio consenso entre las fuerzas políticas catalanas y estatales. Otro escollo superado. Queda, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la cuestión más compleja: qué y cómo debería preguntarse en dicho referéndum consultivo. El TC, desde la sentencia sobre el 'plan Ibarretxe' en 2008, estableció que la pregunta, aunque el referéndum tenga carácter consultivo, no puede implicar una reforma encubierta de la Constitución. Por ello, no cabe tratar a la ciudadanía de Cataluña como si fuera constitucionalmente soberana. La propuesta que aquí defendemos sería, más bien, la de presentar esta consulta previa como la antesala de una reforma constitucional que debería llevarse a cabo, como no puede ser de otra forma, por los cauces previstos a tal fin por la propia Carta Magna. Esta forma de actuar contaría con la ventaja, además, de evitar que en una fase avanzada o muy avanzada de la reforma de la Constitución en lo relativo a la organización territorial del Estado, los resultados en Cataluña en el referéndum celebrado en toda España fueran contrarios a la reforma. Quizá se contara con la mayoría aritmética, pero no se resolvería el conflicto catalán, con lo cual el fracaso de la reforma quedaría servido antes, incluso, de su entrada en vigor. Legitimidad democrática y consenso político Como se ha avanzado más arriba, algunos se oponen a un referéndum en Cataluña porque sostienen que el único demos legitimado para reformar la Constitución en España, según establece la propia Carta Magna, es el formado por el conjunto de los españoles. Tienen razón en lo segundo. Pero ya hemos dicho que el que proponemos tendría únicamente efectos consultivos. Y entre las múltiples razones que hay para reformar la Constitución en España, una de las más importantes es construir un nuevo encaje territorial que permita encauzar el presente y grave conflicto con Cataluña, así que parece muy conveniente comenzar identificando cuál de las soluciones de encaje podría satisfacer a una mayoría de catalanes. Por otra parte, y desde el punto de vista estrictamente filosófico, es decir, pre-jurídico, ni siquiera es obvio que el demos español posea mayor legitimidad democrática para resolver el problema que el demos catalán ni, por cierto, a la inversa. Más bien parece que cualquier solución razonable tiene que partir del diálogo y el acuerdo entre ambos, y no de la mera imposición unilateral. Otros, alarmados por los polémicos resultados de referendos recientes como el del Brexit o el plebiscito sobre los acuerdos de paz en Colombia, sostendrán que decisiones tan importantes como ésta no deberían quedar libradas al capricho popular, sino que son nuestras instituciones políticas representativas, y en última instancia los partidos políticos, los que deben encargarse de buscar las soluciones más adecuadas. No negamos el rol privilegiado que nuestra Constitución reconoce a nuestras instituciones y partidos. Pero, una vez más, el valor consultivo del referéndum que se propone no privaría a ninguno de ellos de ejercer sus responsabilidades constitucionales. Y, en segundo lugar, en democracia son precisamente las decisiones más importantes, como las constitucionales, las que requieren de mayor refrendo popular. Un tema tan central como el encaje territorial de Cataluña en dicho modelo no puede decidirse ni zanjarse si no es partiendo justamente de las preferencias mayoritarias de la ciudadanía. Se objetará que tales preferencias pueden ser no sólo caprichosas, como se apuntaba en el párrafo anterior, sino profundamente desinformadas o manipuladas, y hasta manifiestamente inconsistentes. Esto es, en parte, cierto. Pero, primero, siguiendo esta lógica no preguntaríamos nunca nada a los ciudadanos. Ni siquiera las elecciones tendrían sentido, pues el grado de desinformación y manipulación en unas elecciones es igual o mayor al de un referéndum. Segundo, es cierto que muchos ciudadanos carecen de información relevante. Pero también los expertos carecen de información que es absolutamente crucial. El grado de incertidumbre en estas cuestiones es tan alto que nadie puede calcular exactamente las repercusiones económicas, sociales y políticas de cada modelo territorial alternativo. Por ello los economistas, sociólogos, politólogos y juristas discrepan tan grandemente sobre esta cuestión. En tercer lugar, todos (ciudadanos y expertos) somos susceptibles de caer en sesgos, disonancias cognitivas, preferencias adaptativas, inconsistencias, etcétera, pero es obvio que este referéndum consultivo deberá realizarse en condiciones óptimas de deliberación democrática que permitan corregir en la medida de lo posible dichos sesgos, así como brindar la mejor información disponible. Un referéndum así debería hacerse sin prisa y sin precipitación, sin intentar predeterminar los resultados, poniendo todos los conocimientos de que disponemos sobre la calidad de las decisiones políticas al servicio del mejor debate, la mejor política y la mejor construcción de consensos. Lamentablemente, todo esto falló estrepitosamente en los ejemplos mencionados de referendos recientes, pero esto no quiere decir que no pueda hacerse, como los muchos ejemplos exitosos demuestran se puede pensar en el referéndum sobre la Constitución islandesa, en muchos de los convocados habitualmente en Suiza o en el propio de secesión en Escocia. Lo que resulta crucial para garantizar el éxito es que los partidos políticos y las instituciones representativas asuman su responsabilidad democrática de ponerse al servicio de la mejor calidad deliberativa y de ayudar genuinamente a la ciudadanía a formarse un juicio informado y reflexivo sobre un problema político tan central. En caso contrario, se puede dar el contrasentido de que, por miedo a que los partidos manipulen a la ciudadanía en un proceso de referéndum, acabemos cediendo completamente la decisión constitucional que nos vinculará y afectará a todos a esos mismos partidos supuestamente manipuladores. Por miedo a ser secuestrados, estaríamos entregándonos voluntariamente a los secuestradores. También están los objetores que no pierden ocasión para recordarnos que los referendos son una mala herramienta política porque son divisivos y adversariales, terminan separando a la sociedad en dos partes enfrentadas y conceden la victoria final y total a una de ellas, a pesar de que frecuentemente dicha parte de la sociedad aglutine únicamente poco más del 50% de los apoyos, permitiéndole imponerse por la fuerza de los números al resto de la ciudadanía. Pero estas críticas olvidan diversas cuestiones. Primero, son ciegas al hecho de que la sociedad catalana ya se encuentra dividida y enfrentada en dos mitades, y además de modo muy grave. Éste es, de hecho, el principal motivo por el que cualquier estrategia de solución deberá prioritariamente construirse sobre un consenso transversal lo más amplio posible. En segundo lugar, la división actual en Cataluña se genera especialmente cuando la única opción política abierta es la de independencia, sí o no. Pero, dado que el sentido del referéndum consultivo que proponemos es el de conocer cuál es la opción de encaje territorial preferida por los catalanes, es obvio que debería permitirles elegir entre al menos tres o cuatro (incluyendo el mantenimiento del statu quo y, por tanto, la no reforma de la Constitución), cosa que puede hacerse de forma sencilla y técnicamente impecable: por ejemplo, por medio de una serie de preguntas encadenadas. Por otra parte, ya hemos dicho que el referéndum debería ser acordado por las principales fuerzas políticas, tanto en Cataluña como en España, así que, más que provocar división, nos ofrece una excelente oportunidad para reconstruir consensos transversales y sólidos, tanto en Cataluña como en España. Finalmente, y una vez se ha intentado construir deliberativamente el consenso más amplio, hay que recordar que la imposición de la mayoría por la fuerza de los meros números es inescapable, pues la única alternativa es la imposición de una minoría por unos números más reducidos aún. Muy probablemente, el lector de este artículo estará preguntándose de forma insistente lo siguiente: aunque todo esto fuera cierto, ¿no es completamente ilusorio plantearse algo así? ¿No es claramente inviable alcanzar un acuerdo previo sobre la necesidad de convocar un referéndum de este tipo? Créannos, no nos engañamos sobre la dificultad práctica de una estrategia como la que proponemos. Pero no nos corresponde a nosotros hacerla posible. Como hemos mostrado, convocar este referéndum consultivo es la mejor forma de encauzar el gravísimo conflicto territorial actual buscando una solución efectiva, estable, legítima democráticamente y, en los términos especificados, perfectamente compatible con nuestra Constitución. Sí, algunos partidos políticos se oponen frontalmente a esta propuesta, y es hora de que empecemos a culparlos por ello. La mejor solución para un conflicto de este calibre pasa por la construcción de consensos amplios y transversales entre la ciudadanía. Y los partidos políticos tienen la enorme responsabilidad de ayudarnos a construirlos, no de torpedearlos, y torpedearnos a nosotros con ellos.
