¿Se puede tener “superávit” e incumplir la normativa de “estabilidad”?

En nuestro sistema de disciplina fiscal las Administraciones Públicas, aunque tengan dinero, no digo ya si no lo tienen, no hacen siempre lo que quieren. Su palabra, desde luego, no es la Ley. El empleo de sus recursos está sometido a una serie de condicionantes que son un complemento útil, se esgrime, para garantizar la sostenibilidad financiera en el medio plazo. Pero vamos a intentar contar la historia desde el principio.

Desde septiembre de 2011 prácticamente no hay debate político -en radio, en televisión o incluso entre amigos- en el que no se haga mención a la reforma del artículo 135 CE. Da la impresión de que se ha consolidado como una muletilla bastante socorrida para, o bien evidenciar la rapidez con la que puede tramitarse una reforma constitucional, o bien para achacarle las nocivas consecuencias que para el Estado social ha tenido –o está teniendo- la crisis económica. Pero curiosamente se olvida lo más criticable de la reforma: que no es lo que incorpora, que jurídicamente es poco, sino lo que olvida.

La reforma constitucional de 2011 no debería ser un ejemplo de la premura con la que puede modificarse la Constitución, sino de todo lo contrario. Es decir, de la necesidad de afrontar sus cambios con más tranquilidad. De hecho, con el paso del tiempo, se ha evidenciado que su urgente tramitación impidió constitucionalizar con precisión algunos de los rasgos fundamentales del modelo de disciplina fiscal. Fundamentalmente dos, que son justamente de los que me ocupo en este análisis y que están previstos, sin un anclaje constitucional claro, en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF).

La LOEPSF, por un lado, amplió las obligaciones que debían cumplir las Administraciones Públicas en materia de estabilidad presupuestaria más allá de las contenidas en el artículo 135 CE e incorporó a este respecto la conocida como "regla de gasto". Por otro lado, y sin deducirse tampoco directamente de la Constitución, estableció un elenco de sanciones que deberían aplicarse en los supuestos de incumplimiento. De incumplimiento, dicho sea, de las Comunidades Autónomas (CCAA) o de las Entidades Locales (EELL), pero no de la Administración central. Lo que puso de manifiesto, como poco, que el legislador orgánico no contemplaba que dicho incumplimiento se produjera por parte del Estado.

Pero, ¿qué es la regla de gasto? En la literatura económica podemos diferenciar entre tres tipos de reglas fiscales: aquellas que definen una serie de objetivos en términos de déficit (Budget Balanced Rule, BBR), las que lo hacen en términos de deuda (Debt Rule, DR), y las que introducen limitaciones al gasto (Expenditure Rule, ER). A este último tipo responde, como es evidente, la conocida como regla de gasto que regula la LOPESF en su artículo 12. Y que está asimismo prevista, con algunas diferencias, en Estados de nuestro entorno.

El artículo 12 LOEPSF vincula el crecimiento del gasto de las Administraciones Públicas a la evolución del PIB a medio plazo. Y, aunque quizás no sea intuitivo, se trata de una previsión que favorece que el gasto público evolucione de manera contracíclica. Por un lado, en aquellos momentos en los que la economía crece por debajo de lo que lo hará en el medio plazo, permite a las Administraciones gastar más de lo que está creciendo el PIB –en ese instante- para fomentar la recuperación. Por otro, en la parte álgida del ciclo, cuando la economía esté sobrecalentada, obliga a los poderes públicos a gastar por debajo de sus posibilidades para evitar problemas en épocas menos boyantes. Además, en el marco de una severa crisis de sobrendeudamiento, la LOEPSF precisa cuál debe ser el destino de dicho superávit, y obliga a las Administraciones Públicas a emplearlo en la amortización de su deuda (arts. 12.5 y 32 LOEPSF).

Desde 2012 la regla de gasto había pasado prácticamente desapercibida. En buena medida porque es más difícil imaginar su incumplimiento en un escenario de consolidación fiscal, en el que todas las Administraciones deben reducir el gasto notablemente para cumplir con sus objetivos de déficit (BBR). Es decir, la regla de gasto se incumple, fundamentalmente, cuando las cosas "van bien". Precisamente por ello, y a diferencia de otros supuestos de incumplimiento, su observancia es relativamente sencilla. Aquí no es necesario recortar el gasto público, normalmente en partidas muy sensibles para los ciudadanos, y acertar con la previsión de ingresos. Aquí basta con no elevar el gasto por encima de lo permitido. Y por ello su infracción es más reprochable: porque revela una actitud dirigida, aparentemente, al incumplimiento.

El Ministerio de Hacienda no ha actuado necesariamente de forma partidista en el caso del Ayuntamiento de Madrid, aunque lealmente podría haber advertido, en el momento de presentar el consistorio su plan económico-financiero, sobre la imposibilidad de partir del gasto ejecutado el año anterior para calcular el gasto que legalmente podía asumirse en 2017. Es cierto que en 2016 el Ayuntamiento actúo de esta forma sin que su modo de proceder fuese reprochado por Hacienda. Pero también lo es que, en 2015, Madrid incumplió la regla de gasto por 17 millones de euros, una cifra insignificante frente a los 244 millones por los que sobrepasó la regla de gasto en 2016. Ex iniuria non oritur ius: de una ilegalidad no puede nacer un derecho.

El momento represivo de la LOEPSF, previsto para sancionar los supuestos de incumplimiento, permaneció latente durante los primeros años de vigencia de la norma. Solo un par de meses antes de las elecciones autonómicas y municipales de 2015, que provocaron un cambio del ciclo político, se comenzó a observar un cambio de tendencia. Y llegó a dar la impresión de que el Ministerio, controlado por el Partido Popular, utilizó los instrumentos que le otorgaba la LOEPSF con una finalidad política, ya que el foco se centró, en un primer momento, en CCAA en las cuales se había producido un cambio de gobierno: Aragón, Comunidad Valenciana y Extremadura –en estos casos por su elevado volumen de deuda comercial-. Pero si no se quiere faltar a la verdad, hay que añadir que, desde entonces, Hacienda se ha dirigido en términos similares a CCAA gobernadas por los populares –Galicia, la Comunidad de Madrid o la Región de Murcia-. La LOEPSF ha salido de su letargo a todos los efectos y, con mayor razón, en aquellos supuestos en los que una Administración -como poco- no pone demasiado esfuerzo en cumplir con las estipulaciones legales.

La lealtad institucional, huelga decirlo después de estos días, exige el cumplimiento de las normas: pero también admite su evaluación y su crítica. Madrid contaba en el año 2012 con una deuda desorbitada de más de 7.700 millones de euros. Desde entonces, momento en el que precisamente se aprobó la LOEPSF, se corrigió esta tendencia de crecimiento ad infinitum de la deuda, se abandonaron proyectos faraónicos –dos ensoñaciones olímpicas mediante- y se comenzó a superar la crisis de sobrendeudamiento que atravesaba el municipio. Este éxito de la normativa de estabilidad convendría no olvidarlo porque la tendencia era catastrófica. A día de hoy la deuda viva de Madrid es de 3.600 millones, poniéndose de manifiesto tanto la contundencia del ajuste realizado como la magnitud del camino que queda por recorrer. A pesar de ello, debido a su tamaño, Madrid cumple con su DR. Lo que sería muy controvertido jurídicamente es que, en el caso de haber cumplido el Ayuntamiento con la regla de gasto, quedase obligado a destinar dicho superávit a la reducción del nivel de endeudamiento. Es decir, que su voluntad fuese sustituida en un escenario en el que estuviese cumpliendo con todas sus obligaciones legales.

En cualquier caso, existen muchos otros municipios que durante la década pasada no cometieron los excesos crediticios de Madrid. Es posible que hoy no tengan túnel de la M-30, ni Madrid Río. Y es muy probable, también, que su gasto público se haya visto reducido notablemente durante los pasados años. Estos ayuntamientos, y no propiamente Madrid –cuyo gasto se ha mantenido prácticamente estable durante los últimos ejercicios-, son los grandes perjudicados: no de la regla de gasto, que tiene un fundamento económico sólido, sino del hecho de que la misma se haya implementado en la fase recesiva del ciclo económico. La cuestión no es menor, porque el problema se planteará antes que después con las CCAA, una vez que hayan superado sus problemas presupuestarios y de sobrendeudamiento y quieran revertir los recortes realizados estos años en educación y sanidad.

Pero no erremos el tiro. El problema no es de la regla de gasto, que ha ayudado a Estados como Finlandia o Suecia a sortear con solvencia la crisis fiscal, sino a lo sumo de su implementación en un momento poco afortunado. Por estas cuestiones, y alguna más, no sería descabellado plantear algunos ajustes en nuestro sistema de disciplina fiscal.