Innumerables han sido en los últimos meses y años los ensayos políticos acerca de si debiera o no celebrarse en Cataluña un referéndum. Pocos han sido, por el contrario, los análisis técnicos acerca de si es o no posible hacerlo desde el punto de vista jurídico. Pretenden ser estas líneas un pequeño esbozo de la cuestión, ajeno a cualquier controversia política.
Comenzaré vertiendo un jarro de agua fría sobre aquel lector que haya comenzado a leer esperando una respuesta positiva al título de cabecera. El Tribunal Constitucional dijo en la famosa sentencia sobre el Estatut de Cataluña que "la entera disciplina" de la institución referendaria es competencia del Estado. No es lugar para analizar la corrección o no de tal pronunciamiento, pero si acota nuestro campo de reflexión. Pese a la contundencia de la afirmación del Tribunal, no parece descartable imaginar que las Comunidades Autónomas pudieran realizar algún tipo de desarrollo de una hipotética legislación básica del Estado en la materia. Es conocido, no obstante, que la legislación estatal nada dice del referéndum autonómico. Por consiguiente, y mientras esa regulación no exista, las posibilidades de celebrar un referéndum en una Comunidad Autónoma parecen lejanas. Sorprenderá al lector saber que sí existe, en cambio, normativa básica del Estado que discipline el referéndum en el ámbito municipal. A día de hoy esa normativa ha sido desarrollada por algunas autonomías y ninguna objeción de constitucionalidad pesa sobre ella. Uno podría preguntarse qué sentido tiene que puedan celebrarse referendos en los municipios pero no en las Comunidades Autónomas.
A pesar de la barrera que esta jurisprudencia supone, en Cataluña se han aprobado leyes que han intentado amparar la convocatoria de un referéndum. La primera data del año 2010 y asumía que Cataluña sí tenía competencia en materia de referéndum. Esta ley fue recurrida por el Gobierno central, y dado que tal presupuesto competencial fue negado en la sentencia sobre el Estatut, su futuro no parece muy halagüeño. Sea como fuere, hablamos de una norma legal en vigor y de cuyo régimen podemos extraer cuestiones interesantes.
La primera es la exigencia de que el referéndum verse sobre cuestiones de competencia autonómica. Esto ha servido a muchos autores para recordar que "disponer de la unidad del Estado" no es en absoluto asunto sobre el que Cataluña (o ninguna Comunidad) posea competencia, negando por consiguiente toda opción de sondear la fuerza del independentismo catalán. Olvidan, sin embargo, que sí es facultad autonómica la proposición a las Cortes Generales de reformas de la Constitución. Deberíamos entender, pues, que consultar a la ciudadanía catalana sobre el modo de ejercer tal facultad es plenamente válida. De esta manera, una pregunta del estilo "¿está usted a favor de que se plantee a las Cortes Generales una reforma constitucional que permita a Cataluña iniciar un proceso de independencia" parece cumplir a la perfección la exigencia competencial.
En un segundo momento, destacaremos que la ley catalana, queriendo ser respetuosa con la Constitución, exige la autorización del Estado para poder convocar cualquier referéndum (pues ello sí es una competencia del Estado expresamente prevista).
En tercer lugar, admite esta norma la opción de que el referéndum sea propuesto por los ciudadanos en caso de recabar un número determinado de firmas (3% de la población para el caso de un referéndum que tenga por ámbito la totalidad de Cataluña). Una importante pega cabe interponer a este mecanismo: aunque se logre obtener la totalidad de las firmas requeridas, la última palabra sobre la convocatoria del referéndum recae en manos del Parlamento catalán, quien tendría que dar luz verde a través de mayoría absoluta. Si nos tomamos en serio la opción de que los ciudadanos se impliquen en la participación política, este tipo de cortapisas parecen sobrar. No son sino reflejo de una cierta inmadurez democrática y muestra de una excesiva preponderancia de la democracia representativa en nuestro sistema.
Finalmente, podríamos apuntar que el referéndum que crea la legislación catalana dice ser de carácter meramente consultivo. Es obvio, no obstante, que en un sentido político todo referéndum tiene un claro valor vinculante, en tanto en cuanto no es imaginable un gobierno que rehúse acatar la voluntad directamente expresada por el pueblo.
Existe una segunda norma catalana en esta materia. A buen seguro sonará al lector, pues pretendió ser la cobertura legal de la celebérrima consulta del 9-N. Esta ley, con fecha de septiembre de 2014, decía querer regular una consulta de índole no referendaria, para así no toparse con el límite jurisprudencial más arriba comentado. Entendió el Tribunal, tras el recurso planteado por el Gobierno, que la figura creada por la norma era un auténtico referéndum y procedió a su invalidación.
Resulta de interés señalar que parte de la ley pervivió, no siendo anulada la opción de celebrar consultas de carácter sectorial (es decir, planteadas a colectivos concretos de ciudadanos) así como tampoco la de llevar a cabo procesos de índole participativo como encuestas, foros o audiencias. Como vías de participación de la ciudadanía catalana en vigor que son, destacaré lo más positivo de su regulación. De las consultas sectoriales debe apuntarse que, al igual que veíamos en la ley del 2010, su celebración puede ser propuesta directamente por los ciudadanos. Además, y a diferencia de aquel caso, si se consiguen las firmas necesarias su convocatoria es obligatoria, sin necesidad de autorización parlamentaria alguna. Y del resto de procesos como los foros y las audiencias diré que, tomados en serio, pueden ser un interesante mecanismo participativo. Está previsto que sean culminados por una memoria que explique sus conclusiones, lo que con un grado adecuado de publicidad puede suponer un útil instrumento de control del cumplimiento por parte del poder público de los compromisos asumidos en su seno.
Resumiendo fugazmente lo expuesto, no puede descartarse que en el futuro puedan celebrarse referendos en Cataluña y otras Comunidades. Ahora bien, con la doctrina del Tribunal Constitucional en la mano, ello requeriría, al menos, una cierta normativa estatal básica de cobertura a la figura. ¿De qué depende su creación? De la voluntad política que rija el Estado, por supuesto.
Este artículo forma parte del Dossier "Participación ciudadana en el ámbito autonómico. El caso de Cataluña".
