El Rey y la investidura del Presidente del Gobierno

La Constitución española establece una modalidad de sistema parlamentario en la que el Presidente del Gobierno, antes de  su nombramiento como tal, debe recibir de forma expresa la confianza del Congreso de los Diputados. Esta confianza parlamentaria se concede por mayoría absoluta en primera votación o por mayoría simple en segunda votación. Si en el plazo de dos meses desde la primera votación de investidura el Congreso no otorga la confianza a un Presidente del Gobierno, las dos Cámaras de las Cortes quedan automáticamente disueltas y se deben convocar nuevas elecciones.

A la vista de la actual composición del Congreso  de los Diputados tras las elecciones del 20 de diciembre de 2015, en la que puede observarse una notable fragmentación política y la ausencia de un partido con mayoría absoluta, adquiere lógicamente un relevante protagonismo el procedimiento de la investidura parlamentaria del Presidente del Gobierno. Dicho procedimiento está regulado por el artículo 99 del texto constitucional y en el cumplimiento del mismo el Rey debe ejercer unas atribuciones cuyo alcance constituye el objeto de estas líneas. Estas facultades del Monarca son la celebración de consultas con los representantes parlamentarios y la propuesta de un candidato a la Presidencia del Gobierno.

En aplicación del citado precepto constitucional el primer trámite que debe cumplir el Rey, apoyado en la tarea preparatoria desplegada por el Presidente del Congreso, es la realización de consultas "con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria". La finalidad de las consultas es proporcionar al Rey la información sobre el cuadro político-partidista del Congreso de los Diputados al objeto de que el Monarca pueda proponer un candidato a la Presidencia del Gobierno susceptible de obtener la investidura de dicha Cámara. Este sentido de las consultas determina que sean llamadas a ellas todas las fuerzas políticas -partidos en sentido estricto, coaliciones electorales, federaciones de partidos- que hayan obtenido por lo menos un escaño en el Congreso de los Diputados e independientemente, por lo tanto, de que estén en condiciones o no de disponer de grupo parlamentario propio. Siguiendo algún precedente anterior, la confección de la lista de las consultas regias en enero de 2016 permite constatar que son consultados también los grupos políticos de carácter territorial específico (por ejemplo, Nueva Canarias, Foro Asturias, Unión del Pueblo Navarro, En Comú, En Marea y Compromís) coaligados con formaciones de ámbito estatal (PSOE en el primer caso, PP en los dos siguientes, y Podemos en los restantes).

Como es obvio, las consultas regias pueden tener una mayor significación política cuando ningún grupo dispone de mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados. Hasta el momento, sin embargo, este trámite ha tenido en toda circunstancia un carácter fundamentalmente protocolario y se ha desarrollado en una sola ronda. Ello se debe a que o bien las mayorías parlamentarias han quedado claras tras las elecciones, o bien las fuerzas políticas han tejido sus acuerdos parlamentarios para la investidura al margen de las consultas del Rey. ¿Sería posible en un contexto político como el actual, en el que por ahora no aparece con claridad una posible mayoría parlamentaria de Gobierno, que el Rey desplegara a través de las consultas una discreta labor de aproximación entre las fuerzas políticas? Un sector de la doctrina constitucionalista (entre otros, Aguiar, Garrorrena, Revenga y Porras Ramírez) así lo ha apuntado en el plano teórico precisando que en todo caso el Monarca debe preservar plenamente su neutralidad institucional. Sin descartar esta última posibilidad, a nuestro juicio el Rey podría jugar con el factor tiempo, retrasar la formulación de la propuesta de candidato a Presidente del Gobierno, no sometida a plazo ninguno por la Constitución, y facilitar indirectamente la continuación de las negociaciones entre las fuerzas políticas. La propuesta de candidato llegaría más tarde sin excluir previamente la eventualidad de una segunda ronda de consultas, supuesto no previsto pero tampoco prohibido por el texto constitucional.

Una vez concluidas las consultas, el Rey, con el refrendo del Presidente del Congreso, debe proponer a la Cámara un candidato a la Presidencia del Gobierno. Este candidato no debe ser necesariamente diputado aunque hasta la fecha siempre ha ostentado esta condición. Como acaba de señalarse, el texto constitucional no establece plazo para el ejercicio de esta facultad, aunque en la práctica el Monarca lo ha llevado a cabo siempre de modo inmediato, salvo en 1981 en que transcurrieron cuatro días entre el final de las consultas y la propuesta de candidato. Cuando la situación política no reviste especial complejidad es coherente que la propuesta de candidato se realice tan pronto como las consultas han concluido. En cambio, si las circunstancias políticas son más enrevesadas, la ausencia de plazo puede permitir al Rey retrasar un tiempo prudencial la propuesta de candidato para tratar de asegurar que la misma obtenga el apoyo parlamentario. En 1996 se especuló con esta posibilidad ya que al término de las consultas las negociaciones entre las fuerzas políticas todavía no habían alumbrado una mayoría parlamentaria para la investidura, pero el Monarca comunicó el nombre del candidato (José María Aznar) de forma inmediata. Ello dio lugar a una situación inicialmente un tanto incómoda que, sin embargo, acabó satisfactoriamente merced, entre otros factores, al hecho de que tampoco existe plazo taxativo entre la propuesta de candidato y la celebración del pleno de investidura. En definitiva, entre la propuesta de candidato y la investidura parlamentaria pasaron más de dos semanas de intensas negociaciones políticas. Todos estos elementos son datos a no perder de vista en el presente contexto político.

Por lo que respecta al contenido de la propuesta, el margen de maniobra del Rey es prácticamente inexistente ya que está constitucionalmente obligado a presentar como candidato a Presidente del Gobierno a la persona con más posibilidades de obtener la investidura del Congreso. Así, tres son los escenarios que en circunstancias normales pueden darse: en caso de mayoría absoluta de una fuerza política, el Rey no tiene otra opción que proponer como candidato al líder de la misma; en ausencia de mayoría absoluta, si los grupos políticos le expresan al Monarca en las consultas el apoyo mayoritario a un determinado dirigente político, el Rey debe presentarlo como candidato, incluso aunque no pertenezca a la formación con más escaños en el Congreso; en ausencia de mayoría absoluta y de consenso parlamentario previo en torno a un determinado candidato, el Rey debe proponer como primera opción al líder de la fuerza política con más escaños en el Congreso. De acuerdo con la actual composición del Congreso, el primer escenario queda descartado, el segundo podría ser protagonizado por Mariano Rajoy o por Pedro Sánchez y el tercero por Mariano Rajoy. Todo ello sin excluir la aparición a última hora de "tapados" de una u otra fuerza política, como se ha puesto de relieve con ocasión de la reciente investidura del Presidente de la Generalidad de Cataluña.

Si el candidato propuesto por el Rey no obtiene la confianza del Congreso, el procedimiento descrito anteriormente se debe reiniciar en los mismos términos para llegar a la formulación de nuevas propuestas. No está constitucionalmente excluida la posibilidad de la reiteración de un candidato y, por lo tanto, a nuestro juicio cabe admitirla. Esta situación de fracaso en la investidura del candidato propuesto por el Rey todavía no se ha dado en España y, caso de producirse en términos excepcionalmente agudos de bloqueo parlamentario, algún sector doctrinal (por ejemplo, Porras Ramírez) apunta que el artículo 99 CE confiere al Rey un cierto poder de reserva destinado a la búsqueda activa del acuerdo entre las fuerzas políticas y de un candidato susceptible de lograr la investidura del Congreso. Sea como fuere, en toda circunstancia la propuesta de candidato debe ser refrendada por el Presidente del Congreso y, atendiendo al desarrollo del debate constituyente en este punto, el refrendo en este caso no puede ser entendido como meramente certificante sino como un control material. En otras palabras, el Presidente del Congreso puede negar el refrendo a una propuesta de candidato cuando apareciera como totalmente inviable derivar de la misma la investidura parlamentaria.