28 de Julio de 2015, 18:36
Los altos niveles de pobreza, desempleo y carencia material existentes en nuestro país manifiestan la urgencia de articular una adecuada política de garantía de ingresos para toda la población. Pero ¿debe esa política plantearse como una renta básica universal, o debe tomar, más bien, la forma de una renta garantizada, pagadera únicamente a quienes no alcancen un nivel de ingresos considerado como suficiente? (en adelante, RB y RG respectivamente).
Esta cuestión se ha planteado recurrentemente desde hace al mesos un siglo, y muchos hemos defendido la primera opción como horizonte normativo. La posición "heredada" de autores como Claus Offe, Guy Standing o Philippe Van Parijs argumenta que una política universalista es la única manera de conciliar la máxima inclusión con la igualdad de trato. Por tanto, sólo una RB (de cuantía suficiente) podría garantizar la erradicación de la pobreza sin discriminación alguna.
La posición "heredada", tomada como axioma, es errónea. Una serie de excelentes estudios (consultables aquí, aquí y aquí) de Jürgen De Wispelaere y Lindsay Stirton (por otro lado, partidarios, como quien esto escribe, del universalismo) han mostrado que la universalidad de una RB puede ser más "nominal" que "real", pues, contra lo que repetidamente afirman los defensores de la RB, la complejidad técnica, el coste administrativo, y la dificultad burocrática de implantarla pueden ser muy superiores a las de las prestaciones "condicionadas". Puede que a la postre no importe mucho si la garantía de renta es "condicionada" o no en el sentido convencional, sino más bien cómo se implementa en la práctica la supuesta "condicionalidad" o "incondicionalidad". Mi tesis es que, atendiendo a su implementación, las diferencias entre RB y RG se evaporan fácilmente.
Imaginemos, en primer lugar, una sociedad que implanta una RG "condicionada" a no disponer de rentas bajo un determinado umbral de "suficiencia" (sea el umbral de la pobreza, el salario mínimo, o cualquier otro que se considere adecuado). Se establece que esa carencia de rentas otorgue sin más un derecho subjetivo (y, por tanto, como en muchas otras prestaciones, no sujeto a decisiones políticas o administrativas discrecionales) a una prestación complementaria hasta alcanzar dicho umbral. No se requiere condición de conducta alguna (especialmente, de conducta laboral), aunque puedan promoverse e incentivarse positivamente programas complementarios de inserción. No se requiere período de espera, más que el necesario para tramitar la solicitud administrativamente; ésta se realiza rellenando un formulario (incluso online) y es la administración quien, de oficio, debe contrastar los registros fiscales, de la seguridad social, y otros, para observar si el solicitante dispone o puede disponer de rentas por encima del umbral. Si transcurrido un período de tramitación razonable no se constata tal cosa, la prestación se reconoce de oficio. Cada año se rellena el formulario y se ejecuta la misma comprobación, siendo siempre de la administración, y no del solicitante, la "carga de la prueba" sobre si el nivel de rentas declarado se corresponde con la realidad.
Así articulada, la "condicionalidad" de una RG es muy relativa, o, como mínimo, no va a ser diferente de la que existiría con una RB supuestamente "incondicional". En efecto, imaginemos ahora esa misma sociedad implantando una RB. Suponiendo que se articulase con la imposición sobre la renta, lo primero que debería acometerse es una detección masiva de población no declarante; una de dos, o tendrían que presentar una solicitud (previa campaña masiva de información que aún así dejaría lagunas de cobertura), o bien deberían hacer obligatoriamente una declaración de ingresos similar a la del IRPF. Como la RB es totalmente individual, debería individualizarse también por completo la declaración de IRPF (casi nada). Los residentes no censados deberían ser detectados. Los residentes sin cuentas bancarias individuales (más de los que imaginamos) deberían abrir una o acudir a cobrar la RB en efectivo a una ventanilla. El dispositivo para detectar rentas ocultas que no tributan (esto es, un control de rentas, al fin y al cabo) debería extremarse, y afectaría a muchos de quienes aparecen como beneficiarios netos de la RB, así como a innumerables autónomos y trabajadores de la economía sumergida.
Aún cuando se consiguiese una universalización "real" y no sólo "nominal", ello sería al precio de aumentar toda una serie de controles administrativos, fiscales y laborales, y de ejecutar millones de operaciones burocráticas que dejarían en evidencia la proclama de que una RB "erradicaría los controles" y "ahorraría recursos administrativos". Además, todo esto, como en el caso de una RG o de otras prestaciones, habría que hacerlo cada año (exactamente igual que la declaración de IRPF). Con ello se derrumba el mito del "enorme ahorro administrativo" que una RB supondría respecto de una RG. La ilusión de simplicidad de una RB es solo eso, una ilusión teoricista.
Calibremos entonces mejor las supuestas diferencias entre RG y RB: en ambos casos existirá "control de rentas" no declaradas; en ambos casos existirá fraude, y controles para evitar el mismo; en ambos existirá la necesidad de determinar administrativamente quién es beneficiario neto y contribuyente neto del programa; y en ambos los beneficiarios netos (y no sólo los contribuyentes netos vía IRPF) deberán presentar algún tipo de solicitud, rellenar algún tipo de formulario, o hacer algún tipo de declaración, pues de lo contrario la cobertura pretendida quedará muy lejos de lograrse.
Reparemos en las importantes implicaciones de este sencillo ejercicio: en un escenario de RG como el descrito, donde la "carga de la prueba" del control de rentas es de la administración (como en el IRPF), el "estigma" desaparece y, con él, uno de los motivos fundamentales para optar por una RB frente a una RG. En el fondo, el control es el mismo en ambos casos: la administración debe detectar si tienes o no rentas suficientes para ser beneficiario neto del sistema o no, una vez las has declarado rellenando un formulario. ¿En qué sentido podríamos entonces seguir diciendo que la segunda es "condicional" y la primera no?
Se suele decir que con una RB recibirías el dinero "sin hacer nada". Pero, como se ha visto, esto es falaz e irreal: por supuesto que habría que "hacer algo": abrir una cuenta para todos los ciudadanos que no la tengan, notificar a las autoridades dónde deben ingresarte la RB, presentar declaración de IRPF por todas las rentas (pues el mínimo exento y todos los motivos de exención desaparecerían), reproducir estas declaraciones cada año . Creer que se podría implantar en el mundo real (y no sólo en la pizarra o el powerpoint) una reforma de la envergadura de una RB sin que sus perceptores rellenen siquiera un formulario al año es vivir en una ensoñación digna de los "hegelianos de izquierda" tan duramente criticados por Marx. En cualquier escenario plausible de RG y de RB, lo que ciudadanos y administración deberían hacer es exactamente lo mismo: los ciudadanos, hacer una solicitud y declarar sus rentas; la administración, comprobar esa declaración y transferir recursos a quienes resulten beneficiarios netos. ¿Dónde está la diferencia?
Cabría añadir que otras diferencias que habitualmente se alegan son también fácilmente evaporables: "la RG mantiene la trampa de la pobreza"; muy bien, pues compleméntese con un crédito fiscal o bonificación a los ingresos por trabajo como el que ya funciona en el País Vasco o en muchos otros países de la UE, y trampa eliminada. "La RG es familiar y no individual"; de acuerdo, pues divídase entre todos los miembros adultos del hogar la cuantía que le corresponda al mismo tras aplicar las escalas de equivalencia. "La RB no sólo pretende erradicar la pobreza, sino la falta de libertad material"; este argumento confieso no entenderlo, porque dado un umbral de renta al que se tiene un derecho subjetivo y relativamente inmediato (con RG o con RB), el grado de libertad material de que se disfrute será exactamente el mismo, pequeño o grande.
La diferencia relevante entre dos propuestas de garantía de rentas que aspiren a una cobertura universal residiría en dónde ponemos la línea que separa a beneficiarios netos de contribuyentes netos: llamemos a ese nivel de ingresos brutos "el punto". En el caso de las propuestas de RB que se financian con el impuesto sobre la renta, y que son completamente individualizadas, el punto se sitúa habitualmente bastante más arriba en la distribución de ingresos que en el caso de una RG. ¿Por qué? Porque muchos por encima del umbral garantizado pasarían a ser beneficiarios netos, al precio, como afirman Van Parijs y Vanderborght, de "un incremento del tipo marginal impositivo para los contribuyentes cuya renta bruta exceda la renta mínima garantizada" (p. 56-57). Este, y la individualización, son los dos factores responsables del enorme sobrecoste financiero neto que las propuestas de RB suelen suponer respecto de las de RG.
En el fondo, esto también es evaporable: si el crédito fiscal integrado con la RG es suficientemente generoso, y manteniendo constante el grado de individualización, el punto podría estar en el mismo lugar, y el coste ser exactamente el mismo que el de una RB financiada con un tipo único. Por tanto, contraponer las propuestas en el plano de la "condicionalidad" puede estar ocultando un desacuerdo (esta vez sí, real) sobre cuánto esfuerzo recaudatorio vamos a pedirle a cuánta gente de qué nivel de renta para mover el punto un poco más arriba, y sobre si es viable obtener la recaudación necesaria para ello en breve plazo. La auténtica cuestión es cuán arriba podemos situar el punto dada la estructura de la distribución de la renta existente y el nivel de renta que queremos garantizar.
Con una distribución de la renta como la de los contribuyentes españoles al IRPF, una reforma en la que el 70% con menor renta gana y el 30% con mayor renta pierde (como la que promueven algunos defensores de la RB) supone castigar al contribuyente a partir de unos 18.000 euros anuales de ingreso. Cuántos "ganen" o "pierdan" nos dice entonces poco sobre la justicia y la viabilidad de la medida: con esa distribución, podría erradicarse la pobreza antes con una reforma alternativa (como la que algunos defensores de una RG promueven) en la que ganara el 30% con menor renta, perdiera el 5% con mayor renta, y el resto se quedara igual, con pequeños ajustes. La elección no es, por tanto, entre renta condicional e incondicional, sino entre diferentes maneras de distribuir socialmente los costes de un programa de garantía de rentas. Lo demás son armas retóricas para separar "buenos" de "malos", "puros" de "impuros", en una discusión que en realidad versa sobre si la erradicación de la pobreza debe condicionarse a un grado de redistribución "entre asalariados" políticamente inalcanzable, moralmente dudoso y, en todo caso, innecesario para conseguir el objetivo.
En el fondo, hablar de forma rígida y esencialista de "rentas condicionadas" y "renta básica incondicional" es seguir instalados en la vieja y errónea idea (ya muy superada por las ciencias políticas y de la administración) de que la implementación de una política es una cuestión "neutra", de pura ejecución mecánica, que meramente mimetiza el diseño teórico que alguien escribe en las leyes. La visión de la implementación y la administración como meras "correas de transmisión" de ciertos ideales políticos resulta, a estas alturas, pueril. No se puede honestamente pensar que aprobando una RB por ley la pobreza desaparecerá "al mes siguiente" (como se ha escrito con envidiable candor), ni que el dinero que se pretende recaudar afluirá a los bolsillos de la ciudadanía inmediatamente. Como han notado Harold Demsetz o Robert Goodin, la "implementabilidad imperfecta" es inherente a muchos ideales políticos, y el de la RB, me temo, es uno de ellos. De nada sirve empeñarse en que es la realidad la que "se equivoca". Las discusiones esencialistas y las distinciones taxativas sobre la "incondicionalidad" en abstracto sólo consiguen escamotear la complejidad de las opciones reales en discusión.
