China y el multilateralismo: nace un nuevo banco

Es poco habitual ver la concepción de un nuevo organismo internacional. Pero el  lunes 29/5/15, en Beijing, se firmó el acuerdo fundacional del Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (AIIB). Nacerá de facto—es decir, se pondrá a funcionar—en cuanto 10 miembros que sumen el 50% del capital comprometido ratifiquen el acuerdo.

Xi Jinping, el presidente chino, no podía imaginar un éxito tan abrumador cuando anunció por primera vez, hace poco más de un año, la intención de crear un nuevo banco asiático multilateral. El éxito se debe a que los principales países de la UE rompieron su alineación con los EEUU y se sumaron al proyecto. De hecho, Japón y EEUU son los grandes ausentes. Incluso Corea del Sur y Australia se han adherido.

Tras el insultante poco peso formal de China en el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y el Banco Asiático de Desarrollo (ADB), el país asiático ha decidido crear un nuevo banco multilateral regional. De momento hay poco que reprochar a China. Asia necesitará una cantidad enorme de financiación para sus futuras infraestructuras (US$ 750.000 millones anuales durante la  próxima década [ver informe del ADB]). El ADB presta anualmente unos US$ 12.000 millones y está previsto que el AIIB sea equiparable. Y ya hay otras regiones en el mundo con más de un banco multilateral: los americanos Banco Interamericano de Desarrollo y la CAF, y en Asia el ADB y el Banco de Desarrollo Islámico (éste último también opera en Europa y África).

Aunque queden muchas dudas por esclarecer, las señales recibidas y la información conocida hasta el momento son positivas. Primero, China adopta un modus operandi realmente multilateral, distanciándose de su tradicional estrategia basada en relaciones bilaterales. La multilateralidad, ese fantástico invento occidental post-Segunda Guerra Mundial, tiene la ventaja de  que es transparente y atenúa las diferencias de poder entre países. La multilateralidad es la gobernanza basada en reglas (rule-based governance) mientras que la bilateralidad es opaca, contingente y determinada por las diferencias de poder. Por ejemplo, es preferible que Birmania se financie via el AIIB (con las características y condiciones de los proyectos conocidos por todos) que mediante un préstamo incógnito del Banco de Desarrollo Chino. Los muchos ojos (de sus múltiples miembros) monitoreando un organismo multilateral suelen promover mayor transparencia.

Segundo, la participación de los principales países europeos es muy positiva. Ello hará de este banco una organización mejor, al introducir estándares más altos y al amortiguar las tendencias (comprensibles) chinas de imponer en exceso su voluntad. Que el Reino Unido y Alemania participen en el banco es un arma de doble filo para China, ya que legitima al banco pero reducirá su margen de maniobra en el mismo. De hecho, el slogan chino para describir el nuevo banco, "Lean, clean, and green",  está influido por las presiones europeas para que el banco adopte pautas exigentes en el ámbito social y medioambiental. La participación europea también evita una fragmentación de las instituciones internacionales, ya que la gran parte de los países del mundo están en el BM, ADB y, ahora, el AIIB.

Tercero, el diseño actual de la gobernanza del banco es muy razonable. El diseño chino parece haber aprendido de los errores de las instituciones de "Bretton Woods" (ver el Informe Zedillo). En particular, no tendrá un consejo de administración residente como el BM, cuyos consejeros están a tiempo completo. Un consejo residente comporta costes económicos enormes e interferencias políticas constantes en el funcionamiento, ya que los consejeros (representantes de los países miembros) pueden puentear a la dirección del banco. Los consejos residentes confunden y mezclan los roles de "principal", el consejo que debe gobernar el banco (es decir, supervisar  y guiar) y el "agente" que debe ejecutar la estrategia. Además, en el AIIB, el consejo podrá delegar en la dirección del banco la aprobación de préstamos, despolitizando parcialmente la asignación de recursos a países receptores.

La fórmula de reparto de acciones (y por tanto de votos) entre los países es mucho más razonable que la del FMI, ya que toma en cuenta solo el PIB (40% en términos nominales y 60% en términos poder adquisitivo [PPP]) evitando que hayan incongruencias en el peso de los distintos países—en el FMI, la fórmula incluye variables como el nivel de apertura económica y financiera de los países; hecho que favorece desproporcionadamente a países pequeños desarrollados como Países Bajos o Bélgica—.

Dicho esto, siguen habiendo algunas dudas en el horizonte. El más importante es una posible fragmentación de la gobernanza global. Aunque los países europeos miembros del AIIB reducen este riesgo, este nuevo banco podría ser—junto con el Nuevo Banco de Desarrollo, el llamado Banco Brics—un primer paso para generar un sistema internacional de bloques; algunas instituciones dominadas por países desarrollados y otras por los emergentes.

Además, a pesar de que China apuesta por la multilateralidad en la economía, parece que en el ámbito de la seguridad regional sigue prefiriendo la bilateralidad y su política basada en el poder. Su estrategia de hechos consumados en el Mar del Sur de China es un claro ejemplo. La duda, por tanto, es si China adoptará un modelo multilateral en todos los ámbitos, o únicamente cuando ello esté muy alineado con sus intereses nacionales.

Por último, las relaciones entre países europeos, la UE y EEUU podrían haberse gestionado mejor en la fase de lanzamiento del banco. El modo en que los países europeos se han sumado no ha sido óptimo. EEUU ha sido enormemente torpe en relación a este banco (como resaltó el economista y antiguo Secretario del Tesoro de EEUU, Lawrence Summers, en el Financial Times). Pero no hacía falta escenificar un desencuentro con EEUU. Mientras que la UE debe mantener su propio criterio, no se puede permitir un distanciamiento excesivo de su principal socio en el mundo. En particular en un momento donde Rusia y China están cada vez más asertivas en lo militar.

También ha habido desunión entre los propios países de la UE. No ha habido una participación conjunta, ni tampoco mínimamente coordinada. Reino Unido anunció participar Marzo, un día después lo hacían Alemania, Francia e Italia a toda prisa, y un poco más tarde lo hacían otros, incluido España. El AIIB podría haber sido una oportunidad excelente para que la UE, o almenos la zona euro, tuviera una silla única—tal como sucede en la Organización Mundial del Comercio—. Sea como fuere, estaremos atentos a ver como da sus primeros pasos este nuevo animal institucional.