¿Seguirá la Unión Europea a la cabeza de la regulación o habrá un efecto Beijing?

Pablo R. Suanzes, corresponsal del diario El Mundo en Bruselas, modera (y algo más) el segundo episodio de Agenda Pública Conversations, serie de 'podcasts' sobre política y economía globales. En esta ocasión, el tema es Europa o, más bien, el poder de Europa como regulador mundial, y cuenta con la participación de los expertos Anu Bradford, profesora de Derecho de la Universidad de Columbia (EE. UU.) y a quien debemos el concepto del 'efecto Bruselas', y Alex Stubb, que ha sido, entre otras cosas, primer ministro de Finlandia, ministro de diversos departamentos y europarlamentario. Actualmente, es director de la School of Transnational Governance (Italia).

El 'podcast', cuyo enlace podrá encontrar más abajo, es en inglés, aunque puede encontrar aquí su transcripción traducida al español.

Pablo Rodríguez Suanzes.- Anu Bradford, Alex Stubb, muchas gracias por acompañarnos hoy.

Anu Bradford.- Gracias, me alegro de estar aquí.

P. R. S.- No, no, es un placer. 2020 ha sido un año muy duro, dejamos atrás muchos temas difíciles; por supuesto, la pandemia, pero también muchas más cosas, cosas preocupantes. Pero centrémonos en el futuro. Hablemos de la Unión Europea, de la actualidad y de cuál es el enfoque correcto para entender lo que está pasando en Europa. En 2012 acuñaste el término efecto Bruselas y ahora has escrito un libro.

A. B.- Con efecto Bruselas me refiero a la capacidad unilateral de la Unión Europea para regular el mercado mundial. La UE es uno de los mercados de consumo más grandes y ricos del mundo, y hay muy pocas empresas que puedan permitirse no comerciar con ella, por lo que las empresas globales siguen las normas europeas como precio para acceder al mercado único. Sin embargo, a menudo les interesa ampliar esas mismas normas para regir su conducta y sus prácticas comerciales a nivel mundial, porque quieren evitar el coste de cumplir con múltiples regímenes normativos diferentes. Así pues, son estas empresas las que luego transponen estas normas europeas al mercado mundial, aunque lo único que hace la UE es regular el mercado europeo.

P. R. S.- Lo llamas efecto Bruselas, no el poder de Bruselas. ¿Por qué? ¿No es realmente un poder?

A. B.- Bueno, es un poder, pero bastante pasivo. La UE no está imponiendo sus regulaciones a nadie fuera de su ámbito, es la lógica de las fuerzas del mercado y el interés propio de las empresas globales lo que las lleva a decidir que les conviene seguirlas. Por lo tanto, no se trata de un poder asertivo en la forma en que tradicionalmente estamos acostumbrados a pensar cuando hablamos de poder, por lo que es más un efecto de mercado, y supongo que el término está tratando de encapsular esa lógica clave detrás de esta dinámica.

P. R. S.- Alex, has estado en todos los puestos posibles en Bruselas, desde el Parlamento Europeo hasta el Consejo. ¿Has sentido este efecto mientras estabas en el cargo? ¿Son los líderes realmente conscientes de él?

Alex Stubb.- Bueno, sí, y probablemente en ningún lugar más que en el Parlamento Europeo, que realmente es, si se quiere, una super-casa reguladora. Mucha gente no entiende que un parlamentario europeo tiene mucho poder pero no demasiada responsabilidad, porque a través de lo que llamamos el procedimiento de co-decisión, si se obtiene un gran informe sobre un tema en particular (por ejemplo, el referido al Estado de derecho que fue tan duramente negociado en diciembre), entonces se tiene mucho poder para regular. Leí el libro de Anu hace aproximadamente un año y pensé que llamarlo efecto Bruselas es probablemente una de las mejores maneras de encapsularlo, porque la alternativa habría sido decir, bueno, Bruselas es una superpotencia reguladora. Es un giro importante, porque se trata de una especie de poder tácito. Y como ministro, como diputado, siempre sentí que esto es lo que está haciendo Bruselas.

P. R. S.- ¿Cómo se percibe desde el extranjero este efecto, este poder regulador? Porque desde el punto de vista del periodista, estamos acostumbrados a centrarnos sólo en las peleas, Margrethe Vestager lucha con las grandes empresas tecnológicas, las peleas con la Administración Obama, la Administración Trump, con la Comisión Europea por la regulación fiscal. Pero al mismo tiempo parece que, al menos en Estados Unidos, hay una especie de fascinación por este poder regulatorio.

Creo recordar que The New Yorker publicó un largo perfil de una ex eurodiputada, la holandesa Marietje Schaake, que ahora es la directora del Centro de Política Cibernética de la Universidad de Stanford. ¿Cómo ves esta combinación de admiración, miedo y rabia contra este poder regulador?

A. B.- Diría que, en muchos casos, el efecto Bruselas ha sido muy eficaz porque ha funcionado under-the-radar, porque ha sido el tipo de poder tecnocrático que no ha sido objeto de grandes batallas políticas al más alto nivel. Pero ocasionalmente, desde luego cuando se trata de un gran caso de competencia contra las principales empresas tecnológicas estadounidenses, o de una regulación importante como la química Reach o la de protección de datos GDPR, éstas obviamente provocan oleaje y no sólo en la UE, sino en Estados Unidos y más allá.

Es innegable que hay críticos que están muy preocupados y culpan a la UE de ser un regulador imperialista, o que sostienen que estas regulaciones están impidiendo la capacidad de las empresas estadounidenses para competir, o que constituyen esfuerzos de la Europa proteccionista para perjudicar injustamente la soberanía de Estados Unidos y la libertad comercial de sus empresas. Pero al mismo tiempo, hay muchas personas, los usuarios y consumidores medios de Internet (también estadounidenses) que acogen con satisfacción el efecto Bruselas, porque perciben que la reglamentación europea protege sus intereses también en el ámbito de las políticas, donde mucha gente en EE.UU. siente que su propio Gobierno no los ha protegido con las salvaguardaas adecuadas para cuidar el medio ambiente, o la privacidad de los consumidores o la competencia en el mercado. Así que, en ese sentido, no creo que haya una respuesta global uniforme respecto al efecto Bruselas; depende de a quién preguntes y de qué regulación específica se trate.

A. S.- La regulación europea recibe ataques en tres niveles. En primer lugar, es básicamente la industria la que trata de garantizar sus propios intereses de muchas maneras, ya sea en productos químicos, o en metales, o en datos, o en cualquier caso, están ahí para tratar de consultar a la Comisión que, por supuesto, tiene el poder exclusivo de iniciar la regulación o la legislación. Así que es una especie de asunto doméstico y, como solía decir siempre, si eres una empresa europea o mundial y no tienes un grupo de presión en Bruselas, no estás haciendo bien tu negocio.

El segundo nivel podemos llamarlo ataque nacional o mediático en cierto modo; un sentimiento de ¡oh, Dios mío, Europa siempre regula en exceso! ¿Por qué regula sobre los pepinos, o sobre los odómetros de los vehículos de dos o tres ruedas, etcétera, etcétera? Por supuesto, la respuesta siempre es que es mejor tener un conjunto de regulaciones en lugar de 27 diferentes, una por cada Estado miembro.

El ataque de tercer nivel es el global, una especie de ataque exterior. Siempre ha habido una suerte de consternación sobre la regulación europea y, como ha dicho Anu, la sensación de que Europa regule para protegerse. Pero, en realidad, eso no es lo que está haciendo, al menos hasta ahora. La política industrial podría cambiar, pero hasta ahora se ha tratado más bien de garantizar que las cuatro libertades básicas del mercado interior (la libre circulación de personas, servicios, dinero y bienes) funcionen lo mejor posible. Y esto, por supuesto, también tiene un efecto dominó en los negocios globales, y las grandes piezas legislativas (protección de datos, servicios, productos químicos) son las que llegan a los titulares, pero hay mucha más regulación que pasa un poco desapercibida.

Lo que está sucediendo, y Anu lo menciona en su libro, es que la gente ahora está entendiendo que wow, realmente existe este efecto Bruselas, y sí, wow, la Unión Europea es una superpotencia reguladora. Por supuesto, la gran pregunta es, y estoy seguro de que vamos a entrar en ella, lo que va a ocurrir con los tres grandes bloques regulatorios (EE.UU., China y la UE); si ésta seguirá siendo la jefa de la regulación y la que marque las tendencias, o si habrá un efecto Beijing o cualquier otro.

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P. R. S.- Sí, lo abordaremos al final. Pasemos ahora a los pasos intermedios, porque la Unión Europea no es una superpotencia militar, no es un actor geopolítico principal en la forma en que se han percibido tradicionalmente las relaciones internacionales. Por supuesto que somos una superpotencia comercial, reguladora, pero ¿es esto suficiente para el siglo XXI? Ser una potencia reguladora es como ser una superpotencia productora de chocolate; es genial, es bueno para algunas cosas, ¿pero es realmente lo suficiente para este siglo geopolítico?

A. S.- Bueno, yo dirijo aquí en Florencia, en el Instituto Universitario Europeo, una escuela o un centro bastante nuevo que se llama la Escuela de Gobernanza Transnacional; básicamente, la gobernanza y la regulación más allá del Estado. Así que mi respuesta sería que sí, creo que tener esta prerrogativa es bastante importante.

Lo que ha ocurrido en los últimos cuatro años, durante la Presidencia de Donald Trump y también con el Brexit, es que hemos visto una cierta marginación, voluntaria, del mundo anglosajón. Y cuando eso sucede, entonces empiezas a ver cómo surgen vacíos de poder, y la pregunta es quién va a llenarlos. Así que en cuanto a la regulación, por supuesto que siempre han estado Europa y la Unión Europea; y creo que va a entrar también en el clima y en el comercio, y también va a ser fuerte en el ámbito de los valores.

Pero en las últimas décadas la idea del poder ha cambiado, ya ni siquiera sabes dónde está la línea entre la guerra y las piezas. Si hay una guerra de información, si hay una intromisión en las elecciones, si hay algún tipo de ataque a los datos o a la minería de datos, ¿es una guerra o no? Así que de lo que tenemos que empezar a hablar más hoy en día es del poder inteligente, y una parte de éste yo diría que es la regulación, la llames o no del chocolate, realmente no lo sé. ¿Es suficiente? Nunca vamos a vivir en un mundo perfecto, pero la Unión Europea es mucho más poderosa de lo que la mayoría de la gente piensa. Y por cierto, no creo que el poder se pueda medir sólo con el número los tanques.

A. B.- Sí, estoy completamente de acuerdo con Alex y creo que, en muchos sentidos, mi libro es una invitación a tener una conversación más matizada sobre lo que significa el poder y qué tipo de poder importa actualmente. Y si piensas en el poder duro, especialmente en el militar, es extremadamente costoso de desplegar, mientras que el regulatorio es algo que describimos como un poder más bien pasivo, casi sin coste para la UE. Son las empresas de todo el mundo las que pagan el coste del cumplimiento, y es un poder muy difícil de socavar para los demás, incluso en un entorno geopolítico difícil.

El presidente Trump puede alejarse del Acuerdo de París, del acuerdo con Irán, de la Organización Mundial de la Salud, de lo que sea (la lista es larga), pero no del 'efecto Bruselas'. No puede cambiar las prácticas de las compañías globales que voluntariamente escogen cumplir las reglas más estrictas establecidas por Bruselas.

Es, también, el tipo de poder que todos y cada uno de nosotros experimentamos cada día. El efecto Bruselas afecta a la comida que comemos, el aire que respiramos y a los productos que producimos y consumimos. Es tremendamente relevante para la vida diaria de los individuos en todo el mundo.

P. R. S.- En su libro, demuestra convincentemente la existencia e importancia de este efecto Bruselas, pero dedica un capítulo completo a la cuestión de si es beneficioso, si es bueno. Porque, como ocurre con la globalización, tenemos ganadores y perdedores. ¿Quiénes son los perdedores de este efecto?

A. B.- Es una cuestión muy compleja si el efecto Bruselas es bueno para el mundo o no, pero concluyo en el libro que, aunque genera perdedores, creo que en conjunto nos deja colectivamente mejor.

Una de las razones que Alex ha mencionado, la de que se trata de un intento proteccionista masivo para inclinar los mercados hacia las empresas europeas, creo que está fuera de lugar. No diría que el efecto Bruselas es una historia victoriosa si fuera un instrumento para la política industrial, pero es que no lo es.

Lo mismo cabe decir sobre la crítica de que se trata de un imperialismo regulador, de un intento de socavar la autonomía política de los ciudadanos de todo el mundo y la soberanía de los gobiernos extranjeros, porque lo único que hace la UE es regular el mercado único, para lo que tiene el derecho soberano. Y, por tanto, son las elecciones voluntarias de las empresas individuales de gravitar hacia la regla de Bruselas las que la han hecho tan poderosa internacionalmente.

Pero la verdad es que las preferencias de los consumidores europeos sí influyen en los mercados externos, y no todo el mundo comparte esas preferencias. Hay productos potencialmente más caros porque son más sostenibles desde el punto de vista ambiental, o porque defienden el derecho fundamental a la privacidad. Y hay consumidores en muchas partes del mundo que no querrían pagar por esos valores, porque no necesariamente los sienten tan profundamente en todas partes.

También existe preocupación sobre la relación entre la regulación y la innovación, y especialmente sobre el efecto de las cargas regulatorias en las pequeñas empresas. Creo que esto se ha pasado por alto, y espero que la UE se lo tome en serio en los próximos reglamentos que está preparando en su más reciente intento de regular las grandes empresas de tecnología.

A. S.- Sólo por añadir una cosa a lo que Anu ha dicho, una de las cosas interesantes es todo este debate que estamos empezando a ver ahora sobre lo que, en el lenguaje de Bruselas, se llama autonomía o soberanía estratégica, y hasta dónde queremos empezar a desarrollar una política industrial europea. Por supuesto, este debate ha avanzado en la agenda por dos razones: una es que Reino Unido se ha ido, y otra, las políticas de America First impulsadas por Trump. Y se puede añadir, en tercer lugar, la desconfianza sobre la forma en que la política industrial china ha estado penetrando en el mercado europeo, lo que ha hecho a la gente empezar a preguntarse si necesitamos nuestros propios sistemas de control.

Los que están, como yo, en el lado liberal, probablemente serán un poco escépticos y dirán, bueno, esta autonomía estratégica puede, al final, llevarnos más al proteccionismo y a la protección, digamos, de la gran industria. Es una política que Francia ha estado impulsando a lo largo de su historia, y ahora ha llegado a la vanguardia de una manera completamente nueva. Así que también será interesante ver cómo se desarrolla este debate a medida que avanzamos con el efecto Bruselas.

A. B.- Ése es un debate tan importante y me alegro de que Alex lo plantee. Comparto el temor de que ahora parece haber un cambio en el tono de la conversación, y toda esta búsqueda de un programa más geopolítico, que se esfuerza por lograr una autonomía estratégica, está dando más espacio a las voces, especialmente las que vienen de Francia, que piden más una política industrial como motor de la regulación europea. Es un grave error, no va a ser la receta de Europa para ganar competitividad frente a China o los Estados Unidos.

Algunos tienen la tentación de convertir el 'efecto Bruselas' en un instrumento de política industrial, y utilizarlo de una manera más geopolítica. Creo que no es adecuado, y tiene el potencial de socavar realmente el programa de reglamentación que ha servido bien al interés europeo y a su posición mundial, y también de exportar el proteccionismo a otras partes del mundo. La Unión Europea promovería las políticas que pueden socavar significativamente sus propios intereses.

A. S.- Estoy totalmente de acuerdo con eso. Desperté a este problema en 2016: recuerdo haber escrito un artículo en el Financial Times que titulé, de forma bastante provocativa, 'Para China, Europa es la Nueva África'. Mi argumento era que China estaba empezando a extraer datos y empresas en Europa de forma muy similar a como lo ha hecho con las materias primas en África, y mi tesis era que no debíamos convertirnos en una especie de protectores de rodillas; pero tenemos que entender que está sucediendo y no podemos, obviamente, tener empresas chinas sin rostro o impulsadas por el Estado que se involucren en empresas como Aixtron en Alemania, que tiene presencia en el sector de la inteligencia militar.

Así que tenemos que ser conscientes de esto, pero no presionar a fondo, y creo que éste también será probablemente el próximo debate sobre el mercado interior, aunque haya gente que siga diciendo que la autonomía o la soberanía estratégica tiene más que ver con la seguridad y el Ejército. No creo que lo sea, Europa tiene que entender que ya no podemos escapar de la noción de geopolítica, porque la geopolítica, como he dicho antes, no se trata de la seguridad militar y de los tanques, sino de la economía. Así que vamos a tener que intentar encontrar el equilibrio adecuado.

P. R. S.- En su libro se pregunta si el efecto Bruselas aumenta los costes y disuade la innovación. Pero la otra cara de la moneda es que las grandes empresas, principalmente de EE.UU., pero también de todas las potencias mundiales, se quejan de que este poder regulador es, en realidad, la forma en que la Unión Europea se defiende, o ataca la competencia, porque no tenemos gigantes como Amazon, Facebook... somos un poder regulador porque confiamos en los principios, y es una herramienta defensiva, porque no tenemos los recursos para competir. ¿Estas dos caras están llevando a una disuasión de la innovación?

A. B.- Empezaría diciendo que tenemos que tomarnos en serio la cuestión de si el nivel actual de regulación es óptimo y cómo afecta a la innovación. Recuerdo que le pregunté a un ejecutivo de Silicon Valley cuál es la diferencia entre tratar con reguladores europeos y americanos, y me respondió que mientras que los primeros quieren que innovemos para satisfacer las necesidades de los consumidores, los segundos quieren que lo hagamos para cambiar el mundo, o permitir que cambie. Y creo que es justo que nos preocupemos porque si todas las empresas mundiales limitan su celo innovador a satisfacer una necesidad del consumidor, algunas de las innovaciones más disruptivas nunca tendrán lugar.

Pero eso no quiere decir que la regulación siempre signifique menos innovación. Alex y yo venimos de Finlandia y los países nórdicos son de las economías más reguladas, pero al mismo tiempo más competitivas. También vemos lo que la falta de regulación de la competencia ha hecho a los mercados americanos, que hoy son menos competitivos en muchos aspectos. Estos mercados excesivamente concentrados han incrementado los precios para los consumidores y, al mismo tiempo, han aumentado los beneficios de las empresas. Así pues, la regulación no tiene por qué ser un problema, pero sí hay que tener presente, cada vez que regulamos, que estamos apoyando el espíritu innovador y empresarial.

No obstante, la UE necesita hacer mucho para ponerse al día en lo que se refiere a innovación, a inteligencia artificial o a crear sus propias tecnológicas líderes. Y aunque hoy en día es la superpotencia reguladora, no debiera contentarse con ser el árbitro, necesita entrar en el campo y jugar defensivamente y a la ofensiva. Y lo más importante: tiene que construir las capacidades y el ecosistema para innovar, incluyendo el sistema para financiarlo mediante la unión de los mercados de capitales. Hay mucho por hacer, el debate es mucho más complejo que la mera cuestión de la regulación.

A. S.- Esto es un punto clave. No sé si lo sabéis, pero a Europa siempre se la critica por haber perdido la batalla de la tecnología. La forma en que ésta se desarrolla es básicamente por horas, por semanas, por meses, y lo que hacemos en Europa es luchar en las viejas guerras, oh, Dios mío, no tenemos Google, no tenemos Amazon, Facebook, Instagram, Twitter. Y sí, es verdad, pero miremos lo que Estados Unidos tenía en los años 90 en telecomunicaciones, tenían Motorola y AT&T y las Southern Bells cuando Europa se adelantó en esta industria con Nokia, Ericsson y muchos otros.

En mi opinión, tenemos que pensar que la innovación, especialmente en lo que se refiere a la tecnología y los datos, es completamente fluida y está ahí fuera para ser aprovechada. Así que si empezamos a sofocarnos o regularnos hasta la muerte en este campo, impidiendo que la innovación se dé, será entonces cuando perdamos. Por eso, debemos entender que la regulación debe ser inteligente para que nos lleve a la innovación a largo plazo.

P. R. S.- Déjeme plantearles un pensamiento filosófico. Usted ha dicho que el efecto Bruselas es un poder tecnocrático. Supongo que tiene sentido porque, desde sus comienzos, la Unión Europea fue reacia a ser una potencia política (hubo demasiada política durante la Segunda Guerra Mundial) y en realidad fue muy fácil hacerla avanzar de una manera muy tecnocrática, discusiones bajo el radar, no políticas sino técnicas, sin opinión pública. Era más como un absolutista ilustrado: todo para el pueblo europeo, pero nada por el pueblo europeo.

Pero esto ha ido cambiando, ahora las cosas son diferentes, la Unión Europea es mucho más política de lo que solía ser, y supongo que esto debiera llevar a un cambio rápido en este poder tecnocrático, convirtiéndolo en más político. ¿Cuál será la evolución?

A. S.- Tu evaluación es absolutamente correcta. Vivimos durante muchas décadas con el llamado Método Monnet, que en la jerga académica se conoce como Método Funcional, que consiste básicamente en un enfoque de arriba hacia abajo, donde la integración en un área lleva a la necesidad de integrarse en otra, y todas las decisiones se suceden. Voy a utilizar un lenguaje ligeramente enrevesado, lenguaje populista, a puerta cerrada, y luego las decisiones, la regulación, van a descender sobre la población. En el otro lado del debate se encontraba lo que quizás podría llamarse la Escuela Spinelli o los federalistas, que argumentaban que no, no, esto tiene que ser un movimiento de base que se produzca desde abajo y se mueva hacia arriba.

Una de las cosas con las que Europa siempre ha luchado es tratar de encontrar el equilibrio entre los dos. Así que si eres un funcionalista sostienes que es una unión democrática porque los comisarios son nombrados por los estados miembros, que son elegidos democráticamente, y luego aprobados por el Parlamento Europeo, que también son elegidos democráticamente. Así que, hasta cierto punto, podrías decir, escucha, los secretarios de Estado, los secretarios del Tesoro de Estados Unidos tampoco son elegidos, son nominados y luego pasan por un procedimiento de designación, y eso está bien.

Pero el problema va más allá. Cuando la democracia se fundó, y desde un enfoque filosófico, nos encontramos con que John Locke, en el 1700, la tildó de lenta, engorrosa, sucedía a puerta cerrada, estaba impulsada por el compromiso, podías tomarte tu tiempo y era desordenada. Hoy en día, sin embargo, la democracia tiene que vivir en un mundo completamente diferente, impulsado por la tecnología y la información, que es extremadamente rápida. El ciclo de las noticias en la época de Locke era probablemente de tres meses, luego se redujo a 30 días, luego a tres semanas, a tres días, a tres horas, y ahora es más o menos de tres segundos, y no creo que ningún sistema democrático en el mundo se haya adaptado a esto.

Así que una vez que empecemos a cambiar la democracia tal y como la conocemos, algo que ya está ocurriendo, la Unión Europea tiene que cambiar con ella. Sí, siempre tendrá que ser hasta cierto punto tecnocrática; y sí, habrá de tener aspectos más democráticos. El único problema es que los estados miembros no quieren ceder el poder de la democracia al nivel supranacional y a la Unión Europea.

A. B.- Muy de acuerdo, Alex; tal vez sólo una rápida aportación de por qué la naturaleza tecnocrática del poder europeo ha servido particularmente bien a los intereses de la UE, y especialmente si miramos el número de crisis diferentes que ha tenido que sortear en la última década. El poder tecnocrático es particularmente resistente a las crisis. Si se piensa en la Covid-19, por ejemplo, una de las razones por las que creo que el efecto Bruselas sigue prosperando es que no está en la agenda de los responsables políticos, que los tecnócratas que están a cargo, o que trabajan en la Ley de Servicios Digitales, la Ley de Mercados Digitales, van a sus despachos todos los días y siguen trabajando en esas regulaciones, incluso cuando hay una gran conmoción económica y de salud pública que golpea el corazón de la UE y mantiene al Consejo ocupado día y noche.

Creo que ésa es una de las razones por las que el GDPR, el Reglamento General de Protección de Datos, no descarriló, a pesar de que fue contemporáneo al punto álgido de la crisis migratoria o al voto del Brexit. Y eso es así porque el calendario tecnocrático tiene su propia lógica y su propia dinámica, y no se ve interrumpido tanto, si se quiere, por los acontecimientos importantes. Así que espero que el poder regulador emerja bastante fuerte, incluso tras esta crisis.

No estoy, en absoluto, despreciando la importancia de la democracia o desacreditando algunas de las críticas legítimas, pero el hecho de que su maquinaria reguladora no haya sufrido el impacto de las crisis ha otorgado cierta ventaja a Europa, al mantenerla muy funcional.

A. S.- Sí, seamos honestos acerca de la democracia y la burocracia. He practicado ambas, así que espero al menos saber de qué estoy hablando. Pero no hay que volver al libro Bureaucracy, que escribió James Q. Wilson de los años 80, para entender que en un sistema democrático (..) el 95% de las cosas son decididas por burocracias y regímenes tecnocráticos, y el 5% es decidido a nivel democrático por los gobiernos o por los legisladores. Ésa es la forma en que funciona el sistema, nos guste o no.

En realidad, me gusta la continuidad de las burocracias y los regímenes tecnocráticos tanto como la disrupción de la democracia, y éste es el equilibrio que siempre buscaremos. Nunca subestimes el poder de las burocracias, es grande.

P. R. S.- ¿Cuál es el papel de los ciudadanos en este debate? Porque hablamos de innovación, de las empresas, de la regulación, de los estados, ¿pero qué pasa con los ciudadanos? ¿Se van a beneficiar del auge de toda la tecnología, del debate político, ya sea en Estados Unidos o en Europa? ¿Van a sufrir? ¿Qué va a ser un ciudadano en digamos, 10 ó 20 años?

A. B.- Me gustaría relacionarlo con la conversación anterior y los comentarios de Alex sobre la burocracia: cuando tienes una burocracia transparente, puede ser más responsable también ante los ciudadanos. En realidad, sabemos lo que hace la UE, hay mucha transparencia y rendición de cuentas mediante los resultados de los reglamentos que se promulgan y se aplican, y eso nos ayuda a garantizar que la burocracia y toda esa actividad reguladora sirve a los ciudadanos. Ése ha sido el mayor beneficio del Estado regulador europeo, que realmente ha proporcionado muchos beneficios tangibles para todos los ciudadanos; y a veces ha sido socavado en las capitales de los estados miembros cuando a Bruselas no se le ha dado el debido crédito por todo lo que ha hecho, cuando ha sido injustamente culpado de algunas de las disfunciones.

Dicho esto, es absolutamente correcto que los ciudadanos tienen estar en el centro, y aquí me gustaría hacer una comparación con Estados Unidos, cómo se elabora y negocia allí la regulación, y cómo funciona el trabajo de lobby. Alex mencionó antes lo importante que se ha vuelto el cabildeo en Bruselas, pero también es más equilibrado. Hay cada vez más evidencia sobre cómo no sólo las grandes empresas tienen acceso a los responsables de la toma de decisiones en la UE, sino que ese tipo de influencia está muy compensada por la que tienen los ciudadanos, las organizaciones de consumidores y los diversos miembros de la sociedad civil para acceder al proceso de reglamentación y asegurarse de que se escuchen sus opiniones. Eso es importante, es mucho más legítimo si tenemos transparencia y rendición de cuentas y si la voz de los ciudadanos forma parte de esa toma de decisiones.

A. S.- Sí, estoy de acuerdo, pero siempre he tenido un problema con el uso de la palabra ciudadano, y probablemente es porque cuando estaba en el Parlamento Europeo, muchos diputados solían hablar de los ciudadanos y de sí mismos completamente por separado, en tercera persona si se quiere, lo que para mí significaba que el diputado es, de alguna manera, diferente y está por encima de los ciudadanos. Es decir, los tres que estamos conversando aquí tenemos antecedentes ligeramente diferentes, pero los tres somos ciudadanos, por lo que formamos parte de una estructura, de un sistema de gobierno que se supone que nos proporciona bienes públicos. Así que la cuestión es sobre la representación.

Recuerdo que escribí como ponente un informe de grupos de presión en el Parlamento Europeo, incorporándolos por primera a un sistema de registro que cambiaba bastante las cosas. Y siempre he sostenido que no debemos diferenciar entre una ONG, una empresa o un partido porque todos ellos están, de una manera u otra, impulsando sus propios intereses, por lo que hasta cierto punto son organizaciones ciudadanas. Así que si el objetivo de la empresa es maximizar el beneficio, está bien, eso es lo que hacen, y para eso presionan. Si el objetivo de una ONG es mejorar el medio ambiente y luchar contra el cambio climático, está bien, ése es su interés y eso es lo que impulsan. Así que todos tienen que estar en la misma línea.

Creo que la gran cuestión es cómo garantizamos la representación de todos en este nuevo mundo de democracia tecnológica. Estamos acostumbrados a tener una democracia representativa. ¿Tenemos el valor de pasar a la democracia directa? Yo sería bastante escéptico al respecto, pero tenemos que dar la sensación de que todo el mundo está involucrado de una manera u otra. Y, de nuevo, es probable que haya tantas opiniones sobre esto como ciudadanos en Europa.

P. R. S.- Dediquemos los últimos minutos a hablar del futuro. Hemos dicho al principio que la Unión Europea es una potencia reguladora y comercial. Es bastante obvio, pero ¿ambos rasgos pueden durar? Porque como Bradford argumenta en su libro, la participación de la UE en los mercados mundiales disminuirá con el tiempo (el Brexit es un gran ejemplo), estamos perdiendo enormes contribuciones al PIB, y no sólo al PIB, sino también de población. Hay muchos, muchos riesgos: el declive de las multilaterales, el auge de China, los límites de la globalización y un factor muy interesante que es el fin de la no divisibilidad de la producción. ¿Qué esperan en cinco, 10 ó 20 años?

A. B.- Obviamente, es un tema muy amplio y podríamos hablar de ello en profundidad, pero tal vez me ocuparé de dos retos específicos que planteo en el libro que podrían reducir potencialmente el efecto Bruselas en el futuro. Uno es el desafío externo, con el auge de China y otros países que inevitablemente se convertirán en mercados más importantes y representarán una mayor parte del PIB mundial. No subestimaría su creciente importancia, pero sí sostengo que Bruselas y su poder regulador sobrevivirán a su poder económico medido sólo por el PIB. Y una de las grandes razones es que este poder está más ligado al PIB per cápita que al PIB, y pasará mucho tiempo antes de que los consumidores chinos sean tan ricos que exista una verdadera presión para generar el tipo de regulaciones que hay hoy en día en la UE. Lleva mucho tiempo crear el tipo de capacidad reguladora que Bruselas ha construido, los conocimientos y la capacidad para desplegar realmente ese sistema. Y creo que el efecto de Beijing no se va a producir en la próxima década y veremos a la UE ocupar la misma posición como superpotencia reguladora durante mucho más tiempo de lo que algunos auguran.

Otra amenaza es obviamente interna (Brexit), y así es, la UE está perdiendo una importante cuota de mercado que es la base de un poder regulador. Hay que ser un gran mercado para ser un regulador mundial unilateral. La UE también está perdiendo, en mi opinión, una tremenda capacidad regulatoria con la salida de Reino Unido. Pero, al mismo tiempo, también está librándose de una importante limitación porque Reino Unido a menudo puso sobre la mesa esa voz favorable a los mercados que era bastante escéptica respecto a la reglamentación, y ahora podríamos ver más reglamentación impulsada desde Bruselas porque los intereses franco-alemanes tienen más margen para dictar su contenido.

Pero el principal argumento sobre Reino Unido (...) es que la idea de soberanía reguladora que espera al país al otro lado del Brexit es una ilusión, fue una falsa promesa de la campaña. En muchos sentidos, es el 'efecto Bruselas' el que socavará al 'Brexit' y no al revés. Lo que podemos terminar viendo es que las empresas británicas vivirán en una Europa cada vez más regulada después de que el Brexit se haya implementado finalmente, porque han elegido convertirse en un tomador de reglas y no en un creador, y potencialmente tomarán esas regulaciones de una Unión Europea más regulada.

A. S.- Diría que ni siquiera potencialmente, sino que ésa va a ser su realidad. Y la ironía de todo esto es que ya estás viendo a las empresas británicas trasladar su producción al continente europeo. La más divertida es una empresa llamada Ineos, famosa por su industria química, pero que ahora también fabrica coches, y cuyo propietario, fundador y director general era un brexiteer entusiasta, que ahora también dirige los mejores equipos de ciclismo del mundo. Pero, ¿qué hizo cuando empezaron a producir un coche llamado The Grenadier? Trasladó la fabricación a Francia o España. Hay una tremenda paradoja en todo esto: los que querían la desregulación debían haberse quedado en la Unión Europea para poder luchar por esa causa, en lugar de, como ha dicho Bradford, pasar de ser hacedor a tomador de reglas.

La gran pregunta va a ser qué pasa con China y su regulación. Si su Belt and Road Initiative es una expansión seria, tendrá que seguir viviendo de la regulación europea. Pero, por supuesto, si empieza a creer que puede producir bienes, servicios y otras cosas mejor que Europa, entonces empezará a dar la pelea. No obstante, Estados Unidos y Europa seguirán estando muy integrados en sus marcos reguladores; China es un poco más independiente, un poco más rebelde en este sistema, especialmente si los datos se convierten en la mercancía clave para la regulación.

A. B.- Estoy de acuerdo con Alex, cuando se trata de datos y de su ruta de la seda digital, China está construyendo, más bien afirmando, exportar sus normas sobre la tecnología de vigilancia. Y ése es precisamente el ámbito en el que tanto EE.UU. como la UE tienen mucho que ganar si quieren desarrollar enfoques normativos conjuntos para garantizar que podamos tener la economía digital que preservará los cimientos de la democracia liberal y que no todos vivamos en una economía digital que se base en las normas chinas de vigilancia autoritaria. Así pues, creo que ambos deberían dar prioridad a este aspecto en sus esfuerzos por restablecer la relación transatlántica.

P. R. S.- Una última pregunta: ¿qué va a pasar en 2050, esto es, dentro de 30 años? Nadie te dirá si tenías razón o no así que, por favor, sentíos libres de decir lo que pensáis. ¿Es el efecto Beijing inevitable o en 2050 seguiremos hablando del efecto Bruselas?

A. S.- Daré una respuesta general. Los seres humanos tenemos una tendencia a racionalizar en exceso el pasado, así que en 2050 Anu y yo tendremos este podcast con vosotros y diremos, teníamos razón porque esto es exactamente lo que pensábamos entonces. En segundo lugar, tendemos también a sobre-dramatizar el presente, no creemos que haya nada más importante en el mundo que el momento que estamos viviendo, y es tan difícil por el Brexit y por las elecciones estadounidenses. Y en tercer lugar, tenemos la capacidad de subestimar el futuro.

Y creo que seguiré subestimándolo porque, para ser honesto, realmente no sé cómo será el mundo en 2050. Si alguien me hubiera hecho esa pregunta en 1990 y hubiera dicho que vas a estar sentado en un piso en Florencia que fue construido en 1450, con tus AirPods teniendo una conversación en un podcast con alguien en Estados Unidos y alguien en Bruselas para un medio de comunicación español, y todo está sucediendo a la velocidad de la luz, habría dicho ¡oh, vamos hombre! Por lo tanto, no sé si estará bien o mal, pero creo que la integración continuará.

A. B.- Absolutamente. Si 2020 nos ha enseñado algo es la dificultad de predecir, que nada es inevitable o la manera en que pensamos que evoluciona el futuro evoluciona. Sin embargo, haría una predicción: con los valores que están impulsando la regulación europea, la UE ha optado por seguir un camino que le permite decir que vamos hacia adelante, que estamos en el lado correcto de la historia. Es decir, que el mundo está convergiendo hacia los valores que la UE ha estado defendiendo, los valores de la sostenibilidad, la idea de que los derechos son fundamentales cuando pensamos en la economía impulsada por los datos, la seguridad de los alimentos y los productos químicos, cómo pensamos en la protección de los consumidores.

Es algo en lo que la Unión no estará sola, y si a través del efecto Bruselas esos valores se están incorporando en todo el mundo, creo que perdurarán y continuarán dando forma al futuro. Eso espero, y de hecho creo que es más probable que sea lo correcto.

P. R. S.- No hay nada inevitable salvo el tiempo, y desafortunadamente tenemos que terminar esta interesante conversación. Muchas gracias por escucharnos, espero que haya sido interesante, dinámica, o al menos no muy aburrida para ambos y para los oyentes. Alex Stubb desde Florencia, Anu Bradford desde Nueva York, muchas gracias por su tiempo y perspicacia, y permanezcan atentos porque habrá más en las próximas semanas y meses. Muchas gracias.

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