16 de Diciembre de 2020, 19:40
De la misma manera que la crisis financiera previa reveló los problemas estructurales en la arquitectura del euro, la crisis actual de la Covid-19 ha subrayado otra debilidad fundamental de la UE. Para resolver futuros desafíos sanitarios o climáticos, el continente depende hoy de los servicios e infraestructuras tecnológicas de empresas extranjeras. Por ejemplo, a principios de este año, los gobiernos europeos abandonaron la idea de desarrollar sus propias aplicaciones de rastreo, cediendo ante el liderazgo de Google y Apple. En verano, la consejera lituana en Asuntos Digitales, Ieva Ilves, describió su aleccionadora experiencia, preguntándose si los europeos debían simplemente aceptar que naciones soberanas se inclinen en favor de corporaciones norteamericanas. El asunto Huawei, las aspiraciones de la compañía china de implementar la infraestructura 5G, generó una incomodidad similar en el continente.
No es un problema que desconozcan los líderes relevantes en Bruselas. En el documento describiendo sus posturas políticas como presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen subrayó en 2019 la necesidad de "lograr soberanía tecnológica en algunas áreas tecnológicas críticas". Incluso antes de la crisis de la Covid-19, la Unión Europea era, según la Unctad en 2019, la única área económica desarrollada que se estaba quedando atrás de EE.UU. y China en la carrera digital. Por ejemplo, las empresas europeas sólo constituían el 4% de la capitalización bursátil dentro de las mayores 70 compañías digitales en todo el mundo (África y América Latina apenas capturaban el 1%). Esto también se refleja en la inversión en investigación y desarrollo. De acuerdo con Bruegel, el sector digital es el único en el que las principales marcas chinas y estadounidenses invierten significativamente más que las europeas. En definitiva, la región está muy poco preparada para desafiar este creciente duopolio.
Pero esto no es sólo una cuestión económica. Para el experto en seguridad Daniel Fiott, la Unión Europea es vulnerable, tanto en su conocimiento como en su inversión en capacidades digitales. Los gobiernos europeos y la UE no invierten suficiente para preparar al continente para la próxima "revolución en asuntos militares". Quizá el ejemplo más flagrante sea la utilización de servicios en la nube de EE.UU. para almacenar información sensible de defensa. El futuro de la autonomía y la soberanía europeas, recientemente invocada por el presidente francés Emmanuel Macron, están en riesgo. La idea misma de un enfoque único europeo basado en los derechos ciudadanos en la economía digital no prosperará en un mundo en el que los ciudadanos y negocios del continente son solamente proveedores de datos y consumidores, en plataformas fuera de la jurisdicción de sus gobernantes. Hay, pese a todo, una solución, que es llamativamente europea pese a su caída en desgracia tras décadas de fundamentalismo de mercado: una política industrial digital para el continente.
De la gobernanza digital al desarrollo digital europeos
No faltan voces en el debate sobre las capacidades digitales europeas. Al calor de asuntos como la fiscalidad de Apple en Irlanda, investigaciones de competencia de la Comisión e iniciativas unilaterales como el impuesto francés sobre servicios digitales, existe inquietud respecto a la posición de la UE al otro lado del Atlántico. Para Atlantic Council, think-tank basado en Washington, los líderes europeos están buscando votos con sus ataques a los triunfos tecnológicos norteamericanos, algo que sólo beneficiaría a China, y no estarían haciendo mucho para desarrollar capacidades digitales regionales. Empresarios y dirigentes estadounidenses consideran estas iniciativas una pantalla de humo para evitar enfrentarse al declive tecnológico relativo de Europa.
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Tradicionalmente, voces norteamericanas han basado esta perspectiva en una creencia común sobre el entorno empresarial de la UE: los europeos tienen aversión al riesgo y sus legislaciones son un impedimento para el liderazgo digital. Por ejemplo, un estudio reciente de C. Buiatti y otros argumentaba que el infra-desarrollo europeo era el resultado de, entre otros motivos, "impuestos elevados, regulaciones restrictivas ( ) y poca propensión a innovar". Por supuesto, es cierto que operar en 27 jurisdicciones no hace más fácil la emergencia de posibles campeones europeos gracias a las economías de escala. Ésta es, parcialmente, la motivación del Mercado Único Digital. Al mismo tiempo, esta perspectiva, compartida también por europeos pro-mercado, ignora un hecho crucial: algunas de estas reglas y regulaciones reflejan las preferencias de los ciudadanos; es decir, su voluntad soberana.
Esta omisión se vio claramente en un reciente informe del Banco Mundial, en el que se sostenía que la falta de empresas digitales líderes en Europa se debía a regulaciones "inflexibles". Pero algunas de estas regulaciones existen por un motivo. Por ejemplo, el informe acusaba a los trabajadores europeos de jubilarse "pronto"; de acuerdo con el Banco, los pensionistas debían tener acceso a cursillos toda la vida para poder utilizar herramientas digitales de manera profesional. Sin embargo, ¿y si una edad de jubilación temprana, junto a otras políticas sociales financiadas a través de impuestos, es precisamente lo que los ciudadanos europeos quieren? ¿Y si la UE eligiese apostar por un enfoque diferente hacia las plataformas digitales; uno que proteja los derechos laborales, la privacidad y otros? En lugar de leer estas diferencias transatlánticas como obstáculos a la innovación, son éstas, precisamente, las que pueden leerse como constitutivas de la gobernanza europea de la innovación digital.
Según Ingrid Schneider, entre el estado vigilante chino y el oligopolismo rentista norteamericano, el continente persigue una tercera vía en su gobernanza digital, basada en principios democráticos y derechos individuales. El Reglamento General de Protección de Datos (GDPR), impuestos digitales, investigaciones sobre competencia o principios éticos de inteligencia artificial pueden ser ejemplos de esta agenda. ¿Es esto suficiente? En un informe colectivo del European Council on Foreign Relations se argumentaba que, aunque estas regulaciones eran importantes, no contribuían necesariamente a desarrollar soberanía tecnológica regional. En el informe se resumía sencillamente con esta expresión: "Los árbitros no ganan partidos". Igualmente, la demagogia digital no es productiva. Tim Rughlig y Maja Bjork tienen razón cuando opinan que las preocupaciones geopolíticas hacia Huawei y otras empresas no deberían minar el compromiso de la UE con el multilateralismo. Luukas Ilves y Anna-Maria Osula también han escrito en contra de una respuesta agresiva hacia el proteccionismo en nombre de la soberanía digital. Una pérdida repentina de acceso a la inteligencia artificial o a soluciones 5G estadounidenses o chinas dañaría a la economía. Otras medidas planteadas en nombre de la soberanía parecen injustificadas, como las reglas para la localización de datos que ayudarían a algunas empresas tecnológicas nativas, pero perjudicarían la competitividad a largo plazo.
En resumen, como sostiene Nicola Bilotta, un enfoque marginal y reactivo a la regulación tecnológica sólo puede generar tensiones con Estados Unidos sin constituir realmente una base clara para la soberanía tecnológica de la UE. Al contrario, es en cuestiones constructivas como la inversión y el desarrollo, más que en asuntos de gobernanza como los impuestos o las discriminaciones selectivas, donde los políticos debieran centrar su atención. Pero ¿qué modelo de desarrollo digital tendría que perseguir la UE en esta época de competición global desenfrenada?
Una política industrial europea apta para ciudadanos europeos
Es típico para observadores occidentales simplificar el conflicto Este-Oeste en el ciberespacio como un enfrentamiento entre autoritarismo autárquico y liberalismo cosmopolita. Sin embargo, Yu Hong y G. Thomas Goodnight han detallado el cambio en el discurso sobre ciber-soberanía en China, un reflejo nacional del intento de conectar su proyecto de desarrollo doméstico con la proyección global de empresas como Alibaba. La infame Muralla China Digital fue, en realidad, un elemento crucial para su persecución del liderazgo digital internacional. Junto a un proteccionismo agresivo, Christopher Foster y Shamel Azmeh han descrito cómo China logró saltar de recién llegado a líder mediante una política industrial digital intervencionista. Hoy, empresas como Huawei o Tencent demuestran que el intervencionismo no necesariamente deriva en ciber-autarquía.
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En cualquier caso, esta división del ciberespacio entre más y menos 'proteccionista' ignora a menudo el origen público de muchas de las infraestructuras tecnológicas estadounidenses que fundamentan el dominio de empresas líderes. Efectivamente, Silicon Valley hoy está mayoritariamente dominado por financiación y empresas privadas. Al mismo tiempo, como ha estudiado R. Klingler-Vidra, los errores de los intentos en Asia Oriental de replicar el modelo Silicon Valley aportan dos lecciones: la primera, que los políticos suelen pasar por alto que el Silicon Valley privado de hoy fue el resultado de décadas de iniciativas públicas federales de un "Estado emprendedor"; la segunda, que cualquier esfuerzo para competir con empresas estadounidenses (y, recientemente, chinas) necesita seguramente niveles ambiciosos de inversión, direccionalidad y esfuerzos desarrollistas estatales que a menudo están ausentes. En otras palabras, el desarrollo estatal de tecnologías digitales siempre fue parte de la historia.
En estudios de desarrollo, expertos como Robert Wade han establecido que Estados Unidos realiza una política industrial camuflada. Su estado desarrollista en red lo constitutyen instituciones gubernamentales como Darpa (inventora de Internet) y la financiación pública de instituciones semipúblicas o privadas como la Universidad de Stanford, agencias como el Departamento de Energía o el Instituto Nacional de Salud. La importancia de esta inversión pública para la innovación se ha visto recientemente en la carrera por la vacuna contra la Covid-19.
Ciertamente, investigadores como Luciano Floridi, de Oxford, temen que imitar el enfoque chino para estimular el liderazgo digital podría enraizar "estatismo digital" en Europa y otros lugares. Pero, ¿y si este estatismo no fuese una elección, sino una imposición desde fuera? Laura Kirste y Dirk Holtbrügge han aplicado la teoría de la dependencia (la perspectiva que explicaba el subdesarrollo del sur global por su necesidad del capital y tecnología del norte) a la relación actual de Europa con Huawei. Utilizando el ejemplo del 5G, han argumentado que el despliegue del nuevo estándar ciertamente aumentará el poder de Pekín sobre Bruselas. Por supuesto, lo mismo se podría decir de la dependencia europea de Amazon Web Services y otras tecnologías estadounidenses en la nube, de la inteligencia artificial o el 5G. En conclusión, aunque las autoridades de la UE quizá desaprueben lo que denominan intervencionismo o proteccionismo, las consecuencias de la inacción a largo plazo podrían ser incluso peores. Como ha argumentado Dimitar Lilkov, la Unión Europea no puede ser un mero proveedor de datos para compañías extranjeras si quiere seguir siendo políticamente relevante; o independiente.
Alexander Hamilton, el primer secretario del Tesoro de otra federación naciente al albor de la primera revolución industrial, ligó la supervivencia del proyecto americano a su autonomía económica en manufacturas. En términos modernos, la política industrial digital y la soberanía tecnológica son esenciales para garantizar la supervivencia de un proyecto europeo propio. Como recientemente explicaron Kean Birch y Fabian Minuesa, la economía contemporánea depende menos de cosas o mercancías y más de activos (assets); es decir, algo que pueda ser gestionado, intercambiado y capitalizado en virtud de su capacidad de generar una extracción regular de valor o renta. Y las tecnologías digitales, con su tendencia a servificar, son el vehículo de preferencia para transformar en activos actividades tradicionales como la agricultura o las manufacturas. Gary Gereffi y otros han observado el incremento en relevancia de empresas propietarias de activos intangibles en las cadenas de valor globales, algo que gradualmente dirigirá el valor hacia las empresas dueñas de la propiedad intelectual clave. Esto es un riesgo para aquellas zonas del mundo que no alberguen la sede de empresas líderes en tecnología.
Europa no puede permitirse perder esta carrera. En lugar de insistir en ser el árbitro y tratar de liderar con gobernanza, la UE debe centrarse en el desarrollo de capacidades digitales soberanas. Éstas están ahora mismo repartidas de manera estrecha. Un estudio reciente solicitado por el Parlamento Europeo denunciaba que los recursos para la investigación sobre inteligencia artificial en el continente son numerosos, pero se trabajan de manera independiente y sin prestar atención a su valor práctico. Aunque la aceleración de la digitalización es una consecuencia obvia de la pandemia, Debora Revoltella ha destacado que al menos el 40% de las empresas de la UE prácticamente no utilizan estas tecnologías. Al menos un 15% atribuye esto a la falta de infraestructuras.
Como resultado, agentes de la sociedad civil ya se están movilizando en torno a una política industrial digital compartida. Por ejemplo, la patronal alemana BDI está liderando el camino apoyando esta política común, una perspectiva que comparte la italiana Confindustria y otras organizaciones empresariales similares. Pero el apoyo a la política industrial digital también debe incluir la voluntad de los ciudadanos, como ya se hace en la gobernanza digital. En Barcelona, como ha descrito Igor Calzada, los ciudadanos no son meros proveedores de datos, sino también partícipes en la toma decisiones para temas locales como la movilidad, la vivienda o la salud. Esta preocupación por los derechos sociales universales es lo que hace diferente a Europa; sacrificarla, como se hizo en los años de austeridad, sólo contribuiría a una carrera cuesta abajo.
Sin duda, una política industrial digital sin una agenda para reducir las desigualdades en la UE sería, además, ineficaz. De acuerdo con un estudio de Éva Kuruczleki y otros, la división entre un núcleo de países innovadores que invierten mucho y la periferia de países del sur y el este de Europa es el principal obstáculo para el despliegue exitoso de las tecnologías 4.0. Desde el punto de vista español, Francisco Javier Braña ha avisado del riesgo de que estas políticas industriales aceleren las tendencias existentes de desigualdad nacional, particularmente en la Europa del sur. Mario Pianta, un economista que ha defendido desde hace tiempo las políticas industriales activas, ha alertado del riesgo de promover una digitalización que no solucione las desigualdades geográficas y de clase. Al mismo tiempo, una política industrial digital proporciona precisamente la oportunidad perfecta para acabar con esas diferencias.
Si las autoridades europeas estuvieran dispuestas a evolucionar desde la mera gobernanza hacia el desarrollo activo del liderazgo digital mediante la política industrial, podrían empezar por centrarse en algunos de los éxitos del continente. Por ejemplo, Paul Timmers ha subrayado el sector de la ciberseguridad como una historia mayoritariamente de éxito dentro de la política industrial de la UE. La mayoría de los países desarrollados ha recurrido a una u otra forma de intervencionismo en esta esfera de la ciberseguridad. Desde la perspectiva de los fallos de mercado, como detallan Vinod Aggarwal y Andrew W. Reddie, algunas de estas políticas incluyen la creación de mercados mediante la contratación pública en Francia, su facilitación a través de rebajas impositivas en Japón, su modificación mediante protecciones al consumidor en la Unión Europea, los límites a ciertos intercambios como el control de exportaciones británico sobre aplicaciones de ciber-vigilancia, y la sustitución directa de competidores extranjeros, como la inversión directa de la estadounidense In-Q-Tel en varias tecnologías.
Si muchos definieron la mutualización de la deuda de la UE a principios de este año como un momento Hamilton, un segundo podría posiblemente constituirse mediante la construcción colectiva de una política industrial digital que proteja y expanda los derechos de los ciudadanos europeos. Inspirado por perspectivas como el enfoque de las misiones estratégicas de Mariana Mazzucato, los líderes de la UE también pueden proteger y expandir la autonomía del continente definiendo la dirección de las futuras tecnologías digitales.
(Este análisis forma parte del ciclo'Ojo al Dato', que organizan la Fundación "la Caixa" y Agenda Pública)
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