Los cambios laborales y sociales acentuados por la Covid-19 pueden contribuir a expandir los problemas actuales de competición fiscal en materia del Impuesto de Sociedades, IVA o Patrimonio a un ámbito hasta ahora menos relevante en esta parcela, el Impuesto Sobre la Renta de las Personas Físicas.
Durante los últimos años, y especialmente desde el incremento de las necesidades de gasto público derivadas de la pandemia, la competición fiscal, tanto externa como interna, ha ganado presencia en el debate público. En este espacio se ha discutido sobre algunos de los principales desafíos a los que se enfrentan los sistemas tributarios en la actualidad en relación a la competición fiscal entre jurisdicciones tributarias; desde la cuestión ambiental (Pedro Fresco y Susana Galera sobre su comunitarización) hasta la digital (Fernando Velayos y Lucía Velasco incidían en ella), pasando por los grandes problemas de elusión que sufre el Impuesto de Sociedades por el comportamiento de muchas multinacionales y cómo la Comisión Europea ha tratado de combatirlo. También, sobre las vías de tránsito desde un sistema tributario tradicional hacia uno adaptado a la realidad actual mediante la "diplomacia impositiva". Sin embargo, ¿qué ocurre con los impuestos sobre la renta personal de las personas físicas?
Cuando nos referimos a la cuestión de la competición fiscal, hay dos marcos teóricos imprescindibles a los que acudir. Por un lado, la teoría de la competición de sistemas, en la que uno de los autores más destacados es Hans-Werner Sinn, con su libro 'The New Systems Competition'. En él, el economista alemán da las claves sobre la interacción entre sistemas institucionales (incluidas sus políticas) y teoriza sobre cómo la erosión de las bases tributarias contribuye al deterioro del Estado del Bienestar. Por otro lado, los pioneros de la teoría del federalismo fiscal fijaron las pautas para repartir el poder fiscal entre los diferentes niveles de gobierno. Así, Musgrave (1983) recomendaba que los impuestos con bases menos móviles fueran los utilizados, preferiblemente, para financiar a los gobiernos sub-centrales, reservando los demás al nivel central/federal.
Siguiendo el hilo de ambas corrientes, no es sorprendente que sean Sociedades e IVA las figuras que presentan los mayores problemas de elusión y evasión. Ambos son impuestos que, salvo contadas excepciones (como en Italia con el recargo regional IRAP, la autonomía normativa en Sociedades de los territorios forales en España o las federaciones anglosajonas), mantienen su legislación centralizada incluso en países tan descentralizados como Alemania o Bélgica. A nivel comunitario, los avances en la armonización del IVA han sido mayores que en Sociedades, donde la unanimidad requerida en el Consejo de la Unión Europea sigue suponiendo un freno a iniciativas como la Biccis (CCCTB, por sus siglas en inglés).
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En el caso de España, se han planteado algunas iniciativas para armonizar el Impuesto de Patrimonio (que, tal y como apuntaban José María Durán Cabré y Alejandro Esteller-Moré, requiere de una profunda revisión) o el de Sucesiones y Donaciones. Ambos son impuestos estatales cedidos a las comunidades autónomas, tanto en su rendimiento como en la capacidad de modificar la normativa estatal reguladora, incluida la posibilidad de su supresión de facto vía exenciones o bonificaciones. En este sentido, Agrawal, Foremny y Martínez-Toledano (2020) han apuntado hacia la efectividad de la estrategia de Madrid para atraer a las grandes fortunas gracias a la no tributación por el Impuesto de Patrimonio en la región. El caso de la tributación de la riqueza en Francia, que muchos recuerdan por el hecho de la marcha del célebre Gérard Depardieu a Bélgica (Néchin) en respuesta a la introducción, en 2012, del impuesto sobre las grandes fortunas, acabó con su derogación con la llegada de Emmanuel Macron al Elíseo, y es otra muestra de cómo la competencia fiscal opera también en este ámbito.
Por el contrario, el IRPF es el tributo que, junto con los gravámenes sobre los bienes raíces (por ejemplo, en España, el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, IBI), ha sido tradicionalmente atribuido a los niveles de gobierno sub-centrales como fuente de financiación propia. Esto es así porque los policymakers consideraron que el movimiento de contribuyentes por las diferencias entre jurisdicciones en este campo no era lo suficientemente relevante para justificar su centralización. En otras palabras, los costes de su descentralización, en términos de pérdida en eficiencia, no superaban a sus beneficios. Como veremos a continuación, esta posición se basa en la evidencia tanto teórica como empírica.
Para tratar de aportar luz a esta cuestión, las investigaciones sobre Imposición Óptima de Pickety, Sáez y Stantcheva (2014) y Gruber y Sáez (2002) han puesto el foco en entender cómo reaccionan los contribuyentes ante cambios en el IRPF. Sus conclusiones sugieren que el impacto sobre la renta declarada de cambios en el nivel de tributación (lo que conocemos como elasticidad de sustitución) es relativamente baja, aunque superior para los contribuyentes de rentas altas. Es decir, los contribuyentes no modifican demasiado sus ingresos declarados ante estas modificaciones. Por su parte, Kleven y Schultz (2014) mostraron para Dinamarca una mayor elasticidad de los rendimientos de capital, más frecuentes y cuantiosos en los contribuyentes con mayor renta.
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Respecto a España, los trabajos de Díaz-Caro y Onrubia (2018) muestran similares resultados, sobresaliendo la mayor sensibilidad a las subidas impositivas de mujeres, jóvenes y solteros/as. El ejercicio empírico de López-Laborda y Rodrigo (2017) muestra, en virtud de los microdatos de declaraciones de IRPF publicados por el Instituto de Estudios Fiscales para territorio común, que las rebajas en este impuesto únicamente inducirían cierta movilidad de los contribuyentes de mayor renta hacia Madrid. Esto encaja con los datos de encuesta analizados por los mismos autores (2014, 2015), así como por Foremny (2020), constatando que la generalidad de los contribuyentes aún no es consciente de la capacidad normativa de las comunidades autónomas en IRPF, pese a ser una realidad desde hace dos décadas.
Con la pandemia de la Covid-19, la sociedad está enfrentándose a una profunda crisis económica, con importantes consecuencias fiscales. En este sentido, cabe preguntarse cómo las trasformaciones que se están produciendo pueden afectar a la competencia fiscal. En concreto, ¿puede convertirse el IRPF en la próxima víctima de esa competición debido a la Covid-19?
Los cambios laborales y sociales inducidos por la pandemia podrían influir desde tres flancos distintos. En primer lugar, nos encontramos con la extensión del teletrabajo. La que era una práctica excepcional en España parece que ha venido para quedarse. Esto permite que el empleado de una empresa belga pueda residir en Málaga y, por lo tanto, tribute en la región andaluza. Esto abre un abanico de posibilidades para las jurisdicciones tributarias de regiones que, como las del sur de Europa, que ofrecen, además de precios más bajos, un clima más acogedor.
Una lógica similar serviría para el segundo caso que planteamos aquí, el de los jubilados. Aunque esto viene produciéndose desde hace tiempo, la pandemia puede amplificar las preferencias de los ciudadanos retirados por lugares con menor coste de vida y mejores servicios sanitarios. En este sentido, como cuentan en un reciente episodio del 'podcast' del think-tank europeo Bruegel, Italia aprobó en verano de 2020 sustituir el IRPF progresivo por un tributo de cuota fija (se paga con independencia de los ingresos del contribuyente) para este tipo de perfiles (jubilados y teletrabajadores). Esta medida se sumaba a las aprobadas en 2019 en el paquete conocido como Decreto Crescita, y que ya incluía importantes bonificaciones en el IRPF con el fin de atraer a este tipo de contribuyentes al país.
La idea que subyace es similar a la que justifica los programas para la repatriación del talento, que constituye la tercera situación que recogemos aquí, y que buscan el retorno de trabajadores altamente cualificados a cambio de rebajas en el IRPF. Los cambios en los planes vitales y en las prioridades de muchos expatriados, precipitados por la pandemia, podrían empujar a que, cada vez más, estuvieran dispuestos a retornar a sus lugares de origen por motivos personales o familiares. A pesar de que este tipo de programas busca impulsar el establecimiento de trabajadores con alta productividad en sus jurisdicciones de origen, debe recordarse que: a) es posible que no funcionen como incentivo sino como mera rebaja fiscal para aquéllos que ya habían tomado la decisión de retornar; y b), pueden existir alternativas menos gravosas para lograr este objetivo. Por último, no deben obviarse los efectos redistributivos negativos que el gasto fiscal en las tres situaciones citadas puede causar, aún menos justificadas en los dos primeros casos por tratarse de medidas puras de competición fiscal.
Entre los frenos a la competición a la baja, en el caso del Impuesto de Sociedades la teoría señala la demanda de infraestructuras de calidad que mejoren la productividad de las empresas. La necesidad de ingresos por parte del sector público para financiar estas inversiones impide que el fenómeno race to the bottom alcance niveles extremos. En el caso de la descentralización, la competencia fiscal se limita gracias a las transferencias de nivelación horizontal (entre regiones), que limitan los beneficios recibidos por las regiones que bajan los impuestos y, por tanto, sus incentivos a aplicar esta estrategia. Por último, respecto al caso del IRPF que planteamos, serían las demandas de servicios públicos educativos y sanitarios de mayor calidad por parte de retornados y jubilados los que podrían frenar la estrategia tributaria hacia la baja; aunque si éstos optaran mayoritariamente por acudir a la alternativa privada de estos servicios, este argumento perdería vigencia.
Al inicio de este artículo señalábamos que el fenómeno de la competencia fiscal se produce en dos ámbitos geográficos: el externo, a nivel internacional, y el interno, a nivel comunitario (entre estados miembros) o dentro de cada Estado (entre jurisdicciones sub-centrales). No obstante, cabe destacar una gran diferencia en el segundo nivel entre el contexto comunitario y el nacional. Ésta viene definida por la falta de competencias en materia tributaria de las instituciones europeas. En esquemas institucionales federales, es frecuente que este nivel y el regional compartan bases tributarias, lo que provoca que, hasta cierto punto, el nivel central pueda observar la competición fiscal entre regiones como una oportunidad para cubrir el espacio tributario que las regiones dejan libre. Sin embargo, esto no ocurre así a nivel comunitario ya que, aunque la Unión Europea tenga incentivos para parar este fenómeno, no tiene las herramientas que le permitirían hacerlo.
Aun con todo, si la respuesta a la pregunta planteada fuera afirmativa, y la imposición sobre la renta de las personas físicas se convirtiera en la próxima víctima del race to the bottom tributario, podría ser la gota que colmara el vaso y empujara definitivamente a los estados miembros a decidirse por actuar contra este fenómeno en toda su amplitud. Más aún si esta tendencia perjudicara a los ganadores del statu quo. Además, es posible que las finanzas públicas de los países del club hayan soportado ya (algunos con grandes dificultades) la caída de la recaudación por los gravámenes sobre los beneficios empresariales, por lo que difícilmente podrían resistir más caídas significativas en otras fuentes principales de ingresos.
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